Prof. univ. dr. Mircea Duțu
Directorul Institutului de Cercetări Juridice, „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române, Președintele Universității Ecologice din București
În chiar zilele în care, la București, se prezenta spre dezbatere publică proiectul de lege privind adoptarea unor măsuri referitoare la infrastructurile informatice și de comunicații de interes național și condițiile implementării rețelelor 5G, mai precis la 20 aprilie a.c., în Franța Agenția Națională de Securitate Sanitară a Alimentației, Mediului și Muncii (ANSES) dădea publicității raportul său asupra „expunerii populației la câmpuri electromagnetice legate de desfășurarea tehnologiei de comunicații 5G și efectele sanitare asociate”. Solicitat de Guvern la 9 ianuarie 2019, în contextul adoptării strategiei și a legislației necesare introducerii noului standard, documentul de 240 pagini este însoțit de un aviz care preia și insistă asupra urmării recomandărilor comitetului de experți specializați. Ca o concluzie generală, admițând insuficiența datelor disponibile și subliniind necesitatea continuării cercetărilor, instituția franceză amână pronunțarea și, implicit, generează întrebări până la suspiciuni asupra subiectului cu implicații juridice evidente.
- „Revoluția” promisă prin introducerea tehnologiei 5G este așteptată cu nerăbdare de operatori și utilizatori, dar percepută nu fără îndoieli de o parte a lumii științifice și cu unele îngrijorări (legitime) la nivelul opiniei publice. Promisiunea creșterii rapidității și a unei enorme capacități de a absorbi traficul de date este însoțită de perspectiva, cu necunoscutele și dilemele ei, de a permite conectarea a tot ceea ce nu este în prezent, în primul rând obiectele, în cele mai variate și diverse domenii. Dar, din păcate, 5G nu aduce numai satisfacții și împliniri; oamenii de știință și reprezentanții societății civile denunță o substanțială sporire a consumului de energie și, implicit, a emisiilor de gaze cu efect de seră, bruiaje și interferențe privind sateliții artificiali, dar mai ales amplificarea câmpurilor electromagnetice și a impactului lor (negativ) asupra sănătății umane și a mediului general de viață. În orice caz, deopotrivă, performanțele tehnologice, atât de mediatizate și de așteptate, cât și consecințele negative denunțate rămân, deocamdată, a fi pe deplin demonstrate și dovedite. Cu precizarea că, și din interese evidente și contradictorii, ritmul dezvoltării noilor tehnologii de comunicații este mult mai rapid decât cel al cunoașterii efectelor utilizării lor asupra sănătății și mediului, așa încât acestea rămân puțin evaluate și luate în calcul spre protecție, inclusiv juridică.
- Într-adevăr, se susține că 5G nu presupune a priori riscuri noi pentru sănătate și mediu, la starea actuală a cunoștințelor în materie, dar acestea din urmă lipsesc cu desăvârșire pentru anumite benzi de frecvență. În termeni de expunere a populației la riscuri sanitare nu există în realitate o singură 5G ci mai multe, aceasta depinzând de banda de frecvență avută în vedere, respectiv de cele trei niveluri de frecvențe utilizate de noua generație, în prezent sau în viitorul apropiat. După cum e cunoscut, operatorii de telefonie mobilă au desfășurat tehnologia 5G în banda de 700 MHz – 2,1 GHz, care include frecvențele utilizate de mai mulți ani de generațiile actuale de comunicații mobile 2G, 3G și 4G, și recurg la același antene. Pentru această primă bandă de frecvență agenția franceză s-a sprijinit, așa cum o poate face orice demers de specialitate, deci, în analiza sa, pe lucrările anterioare întemeiate pe efectele legate de expunere la unde electromagnetice ale acestor generații, mai vechi decât 5G. Expertizele precedente au arătat că nu s-a pus în evidență o legătură de cauzalitate între expunerea la câmpuri electromagnetice emise de vechile tehnologii de telecomunicații mobile și apariția de efecte sanitare și, în consecință, nici pentru această bandă de frecvență utilizată de 5G. Examenul eventualelor efecte, precum dezvoltarea de cancere, alterarea funcționării cerebrale ori a fertilității, continuă să facă, totuși, obiectul lucrărilor de cercetare și de evaluare. Dar, odată cu desfășurarea 5G, în plus de exploatarea benzilor deja utilizate, două noi sunt deja, ori vor fi în viitor, exploatate pentru a permite debite mai importante și comunicații între obiecte conectate mai numeroase.
Totul e în mișcare, atâta timp cât ANSES confirmă că nivelul de expunere va crește cu 30%, odată cu instaurarea lui 5G și cunoscătorii trimit la un negativ nărav francez constând în a lua o măsură (climaticidă!) apoi a evalua riscurile! (Rémi Barroux, L’Anses n’identifie pas de risques nouveaux liés à la 5G mais recommande plus d’évaluations, „Le Monde”, 21 aprilie 2021). Referitor la titlul comunicatului de presă privind raportul și avizul ANSES „5G: nu sunt riscuri noi pentru sănătate în raport cu datele disponibile” se comentează, nu fără o anumită ironie, că a nu dispune de date nu ne poate conduce la concluzii și ar fi cum ai spune: nu știm ce, dar nu trebuie să ne îngrijorăm de ce va fi!
Simpla posibilitate de a schimba mai multe date prin noua rețea decât în prezent va face să crească nivelul de expunere a populației la câmpuri elctromagnetice (CEM) și va schimba datele problemei, admit specialiștii.
- Una dintre provocările majore se referă la faptul că cea de a treia bandă, de 5G, care va fi utilizată în câțiva ani, în special pentru comunicarea între obiecte conectate, se situează în jurul a 26 GHz, iar studierea sa implică o situație mai complexă, cu atât mai mult cu cât nu există absolut deloc date disponibile privind expunerea, întrucât nu dispunem de o dezvoltare efectivă la ora actuală. O altă necunoscută este legată de viitoarele folosințe ale noilor tehnologii, cu atât mai mult cu cât actuala pandemie a accentuat utilizarea care era aferentă telefoniei, precum și obiectelor conectate. Este destul de dificil de imaginat noile uzaje ce vor avea consecințe sanitare și de prevăzut ce tehnologii, ca, de exemplu, aplicațiile de realitate virtuală crescândă, vor fi favorizate în dezvoltarea lor.
„Dificil de prevăzut”, „puțin credibil”, „nepus în evidență” sunt termenii cei mai uzitați în acest context, care rămân cu precauția de rigoare în privința semnificațiilor pe care le exprimă. Așadar, într-o anumită măsură, va trebui să aplicăm 5G pentru a experimenta eventualele efecte asupra sănătății, a undelor electromagnetice induse uzajului său. O atare constatare a generat reacții adverse din partea societății civile franceze care a denunțat autorizarea de către Agenția Națională a Frecvențelor, în ultima perioadă, instalarea a peste 32.000 de antene GSM 5G și lansarea procedurilor de atribuire a frecvențelor de a 5-a generație de telefonie mobilă.
Desigur, sunt elemente ce pot fi luate în considerare ca, de pildă, faptul că profunzimea penetrării acestor unde în corp este de ordinul milimetrului, deci că expunerea va privi straturile cele mai superficiale ale pielii ori ochiului. În prima bandă de frecvență de 700 MHz la 2,1 GHZ, pătrunderea energiei electromagnetice în corp este relativ profundă, putând merge până la mai mulți milimetri, cu efecte deja bine-cunoscute și descrise în literatura științifică și o interacțiune potențială cu cea mai mare parte a organelor corpului, reamintesc experții. În banda de 3,5 GHz, undele pătrund până la 1 cm în corp și dincolo de 10 GHz ele penetrează mai puțin profund. Simulările disponibile lasă să prevestească „niveluri de expunere slabe”, iar ANSES estimează că datele sunt „insuficiente pentru a concluziona existența sau nu a unui risc pentru sănătate” legat de expunerea viitoare la câmpuri electromagnetice în banda de 26 GHz. Se desprinde astfel faptul că există puține date asupra expunerilor legate de antenele-releu și telefoanele mobile în situație reală, iar indicatorii disponibili pe baza simulărilor numerice nu au fost nici validați, dar nici infirmați prin măsuri de teren în condițiile instalării preconizatei rețele.
- La capitolul recomandări al Avizului ANSES, în virtutea incertitudinilor și lipsei de date și după sublinierea necesității de a continua cercetările, o găsim mai întâi pe cea vizând măsurarea expunerii datorate telefoniei mobile în situația de utilizare reală a diferitelor benzi de 5G, de a evalua situațiile de expuneri maximale ori de a realiza campanii de măsurare pentru a cifra ridicarea nivelurilor de câmpuri electromagnetice legate de numărul important de utilizatori conectați simultan la rețea. Se încurajează, de asemenea, realizarea de studii de evaluare a efectelor sanitare asupra populației, prealabilă desfășurării acestor noi tehnologii. Totodată, ANSES își rezervă posibilitatea de a-și dezvolta avizul ori angaja noi expertize. Ca semn al caracterului sensibil și incertitudinilor ce marchează subiectul, ea s-a și grăbit să lanseze o consultare publică destinată a „culege comentarii eventuale de la comunitatea științifică și părțile interesate”.
- Dincolo de asemenea considerații generale, impactul noii tehnologii 5G asupra sănătății și mediului interesează juridic cel puțin din punctul de vedere al aplicării principiului precauției și obligației de evaluare prealabilă a consecințelor de ordin ecologic. Expunerea umană și a mediului la undele electromagnetice este un domeniu de aplicare a principiului precauției din mai multe motive. Mai întâi, amploarea difuzării tehnologiilor de informare și comunicare face așa încât folosirea acestor tehnici să creeze o expunere la unde care încetează să mai aparțină inițiativei personale și riscului individual pentru a fi de acum înainte aferentă unei folosințe de masă, rezultată dintr-o opțiune colectivă a societății. În același timp, tranziția energetică necesară avântului digitalului va conduce la privilegierea energiilor „decarbonate”, respectiv a dezvolta mai ales producția, transportul și distribuția de electricitate care, după cum e cunoscut, generează câmpuri electrice și magnetice. În același sens acționează și existența efectelor biofizice directe incontestabile asupra omului și faunei ori a celor biologice probabile. Într-adevăr, așa cum o arată lucrările științifice pertinente, s-a stabilit în mod indubitabil că expunerea viului la CEM produce „efecte biofizice directe” la scară organică, neurologică ori celulară. Asemenea consecințe, ce sunt măsurate în timpul perioadei de expunere, afectează, deopotrivă, regnul animal (albine, păsări migratoare, animale marine) și oamenii. Atâta timp cât această expunere era profesională și limitată în timp efectele biofizice directe precum încălzirea țesuturilor, vertijul, tinitus ori fosfene erau considerate dezagremente acceptabile, făcând parte din „riscurile meseriei” și trebuiau suportate de către salariat, în condițiile în care angajatorul lua măsurile necesare pentru a evita un accident de muncă. Din momentul în care expunerea la CEM a încetat să mai fie una profesională, adică să rămână centrată în orele și la locul de muncă, pentru a se generaliza a intrat în câmpul de aplicare a principiului precauției.
Simultan, evaluările științifice pertinente au stabilit în mod solid posibile efecte pe termen lung asociate unei expuneri de durată la CEM; acestea din urmă au fost clasificate în categoria 2B „pot fi cancerigene pentru om”, iar cercetări in vitro ori asupra animalelor au stabilit perturbarea celulelor și a circuitelor neurologice. Ipoteza inocuității câmpurilor electromagnetice, formulată după cel de al Doilea Război Mondial și construită pe un raționament per a contrario față de radiațiile ionizante, a fost înlăturată. Dacă CEM neionizante nu au energie suficientă pentru a sparge genomul precum cele inionizante, alte mecanisme de acțiune și de perturbare a organismelor vii sunt deja cunoscute. La acest moment nu există o certitudine științifică absolută asupra mecanismelor fiziologice care stabilesc o legătură de cauzalitate între expunerea la unde și declanșarea anumitor boli. Însă, un prag de scienticificitate suficient este depășit pentru ca riscul să fie luat în considerare. Contrar a ceea ce se susține uneori, de acum înainte ipoteza inocuității aparține unei credințe perimate și antiștiințifice.
- O problemă importantă o reprezintă, așadar, și aceea dacă definirea condițiilor de utilizare a frecvențelor prin actul administrativ pertinent trebuia să fie precedată de realizarea unei evaluări de mediu în aplicarea directivei 2001/42/CE, zisă „planuri/programe”. Potrivit art. 3 al actului normativ european, o evaluare de mediu se efectuează pentru toate planurile și programele ce definesc cadrul în care ar putea fi autorizată aplicarea proiectelor enumerate în anexele directivei „proiecte” și pentru toate planurile și programele pentru care o evaluare e cerută în virtutea directivei „habitate”; în afară de aceasta, potrivit reglementărilor în cauză, o atare evaluare trebuie să fie efectuată pentru planurile și programele care nu intră în aceste categorii, dar care definesc cadrul în care aplicarea lor ar putea fi autorizată în viitor, atunci când sunt susceptibile de a avea o incidență notabilă asupra mediului. Planurile și programele sunt definite ca atare de prevederile art. 2, precum cele elaborate ori adoptate de o autoritate națională, regională ori locală și cerute de dispoziții legislative, reglementare ori administrative. Aceste reglementări unional-europene au fost transpuse în dreptul intern în toate statele membre ale UE, inclusiv România.
Conform interpretării largi afirmate în jurisprudența Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) în privința noțiunii de planuri și programe, acestea ar include planuri, scheme, programe și alte documente de planificare elaborate în special de state, atunci când sunt prevăzute de dispoziții legislative ori reglementare. Sunt supuse evaluării de mediu în mod sistematic planuri și programe într-o serie de domenii, printre care telecomunicațiile și care definesc cadrul în care ar putea să fie autorizate proiectele supuse evaluării de mediu (studiu de impact), precum și planurile și programele pentru care o evaluare adecvată a incidențelor „Natura 2000” e cerută. În fine, sunt supuse unei asemenea evaluări în mod sistematic ori după un examen, de la caz la caz, de autoritatea de mediu planurile și programele, altele decât cele expres precizate, care definesc cadrul în care aplicarea proiectelor ar putea fi autorizate dacă aceste planuri sunt susceptibile a avea incidențe notabile asupra mediului.
Așadar, în cadrul soluționării cauzei pe fond s-a ridicat problema dacă hotărârea ministerială privind modalitățile și condițiile de atribuire a autorizațiilor de utilizare a frecvențelor în banda 3,4–3,8 GHz intră în categoria planurilor sau programelor care, în virtutea paragr. 4 al art. 3 al directivei 2001/42/CE, impun o evaluare de mediu după un examen caz pe caz, așa încât absența unei atari evaluări prealabile ar afecta valabilitatea sa.
În considerentele sale instanța franceză de contencios administrativ a invocat jurisprudența constantă a CJUE potrivit căreia noțiunea de „planuri și programe”, supusă evaluării de mediu în aplicarea paragr. 2 al art. 3 al directivei 2001/42/CE, se raportează la orice act care stabilește, definind regulile și procedurile, un ansamblu semnificativ de criterii și modalități pentru autorizarea și aplicarea unuia ori mai multor proiecte menționate de respectiva directivă, susceptibile a avea incidențe notabile asupra mediului; sunt supuse, deopotrivă, acestei cerințe planurile și programele menționate în paragr. 4 al art. 3 care definește cadrul în care aplicarea altor proiecte ar putea fi autorizate pe viitor, atunci când sunt susceptibile a avea incidențe notabile asupra mediului.
Raportându-se la aceste concluzii jurisprudențiale europene, Consiliul de Stat al Franței a constatat, pe de o parte, că hotărârea litigioasă nu definește un ansamblu semnificativ de criterii și de modalități ce trebuie să fie aplicate de autoritățile competente pentru a autoriza, eventual, aceste lucrări, instalații ori edificii, iar, pe de alta, ea nu constituie cadrul de autorizare a intervențiilor în mediul natural ce constituie difuzarea undelor electromagnetice, întrucât respectivul cadru a fost definit printr-un decret din 3 mai 2002 relativ la valorile-limită de expunere a publicului la câmpurile electromagnetice emise de echipamentele utilizate în rețelele de telecomunicații ori de instalațiile radioelectrice.
Drept urmare, s-a decis că „hotărârea litigioasă nu constituie, atâta cât definește condițiile de utilizare a frecvențelor de beneficiarii autorizațiilor, un cadru în care aplicarea de proiecte ar putea să fie autorizată în viitor”.
- În același caz de speță, Consiliul de Stat al Franței a trebuit să se pronunțe asupra susținerii că dispozițiile hotărârii ministeriale relativă la regulile de utilizare a frecvențelor ori desfășurare a rețelelor 5G nu ar fi respectat principiul precauției, având în vedere riscurile pentru mediu și sănătate inerente radiofrecvențelor. Potrivit reclamanților, desfășurarea tehnologiei 5G ar putea cauza daune grave pentru mediu și sănătatea umană. Riscul ca acestea să se producă nu ar fi estimabil întrucât, în starea cunoștințelor științifice actuale, ar fi imposibil să se asigure că 5G respectă valorile-limită de expunere a publicului la câmpurile electromagnetice. În consecință, principiul precauției ar cere măsuri complementare pe care documentul respectiv nu le prevăzuse. Raportându-se la dispozițiile de lege lata (inclusiv art. 5 al Cartei constituționale privind mediul) pertinente, precum și la termenii art. 191 al Tratatului privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), instanța franceză de contencios administrativ a invocat și concluziile jurisprudenței constante a CJUE potrivit căreia principiul precauției presupune că, atunci când incertitudini subzistă asupra existenței ori amplorii riscului, pot fi luate măsuri de protecție fără a aștepta ca realitatea și gravitatea acestor riscuri să fie pe deplin demonstrate. O aplicare corectă a acestui principiu implică identificarea consecințelor potențial negative ale unui produs și o evaluare completă a riscului fondată pe datele științifice cele mai fiabile și rezultatele cele mai recente ale cercetării internaționale. Atunci când se dovedește imposibil de a determina cu certitudine existența ori amploarea riscului alegat din cauza naturii insuficiente, neconcludente ori imprecise a studiilor efectuate, dar că probabilitatea unei daune reale persistă în ipoteza în care riscul s-ar realiza, principiul precauției justifică adoptarea de măsuri restrictive. Cu referire la obiectul speței, instanța a reținut mai întâi că art. 54 al directivei 2018/1972/UE din 11 decembrie 2018, pe care dispozițiile reglementare contestate le transpun, impune statelor membre ale UE, în vederea facilității desfășurării 5G, să ia toate măsurile apropiate și să autorizeze utilizarea frecvențelor cel mai târziu la 31 decembrie 2020; totodată, actul administrativ în cauză amintește că limitele de expunere la câmpurile electromagnetice, definite printr-un decret din 3 mai 2002, se impun operatorilor care, la capătul procedurii de licitație pe care o definește, vor deveni titularii autorizațiilor de utilizare a frecvențelor în banda de 3,5 GHz pentru stabilirea și exploatarea unui sistem mobil terestru de utilizare a tehnologiei 5G.
Susținerea reclamanților cum că „în starea actuală a cunoștințelor științifice” controlul respectării valorilor limită de expunere a publicului la câmpurile electromagnetice emise de 5G nu ar fi posibil, așa cum rezultă în special din raportul intermediar, a fost înlăturată prin concluzia raportului ANSES din octombrie 2020 „Expunerea populației la câmpurile electromagnetice legate de desfășurarea tehnologiei de comunicare 5G și efectele sanitare asociate”, nu apare, în pofida incertitudinilor și studiilor științifice existente asupra acestui subiect, care nu au făcut, de altfel, obiectul niciunui consens față de starea actuală a cunoștințelor științifice disponibile, că respectarea principiului precauției ar reclama măsuri de protecție complementare împotriva riscului legat de utilizarea tehnologiei 5G. În aceste condiții „motivele trase din nerespectarea principiului precauției și al protecției sănătății umane trebuie să fie respinse”.
În acest fel, prin hotărârea sa, jurisdicția administrativă franceză constată că operatorii titulari ai autorizațiilor de utilizare a frecvențelor bandei de 3,5 GHz trebuie să respecte limitele de expunere a publicului la câmpurile electromagnetice stabilite prin decretul din 3 mai 2020. În plus, raportul intermediar al ANSES privind 5G face certă starea de incertitudini științifice asupra subiectului, dar nu tinde să demonstreze că ar exista un risc de daune grave și ireversibile. Prin urmare, s-a conchis că hotărârea ministerială contestată nu trebuie să prevadă măsuri de protecție complementare în virtutea principiului precauției și, în consecință, s-a respins cererea asociațiilor civice. De menționat că aceeași instanță franceză înlăturase, încă din 2011, aplicarea respectivului principiu și în contenciosul implantării antenelor-releu vizând instalarea rețelei 3G și 4G (CE, 26 octombrie 2011, Commune de Saint Denis, nr. 326492). Totuși, se impune relevat faptul că evaluarea Consiliului de Stat se întemeiază pe starea actuală a cunoștințelor științifice și ar putea, deci, să fie susceptibilă să evolueze dacă studii pertinente vor demonstra apariția unui risc de daune pentru mediu și sănătatea umană.
- Mizele implicațiilor geostrategice sunt atât de evidente și presiunile în numele „securității publice” așa de transparente, inclusiv la nivelul instanțelor de contencios constituțional încât și reflexul jurisprudențial se impune judecat într-o atare cheie. O atitudine pertinentă presupune, așadar, mai degrabă înțelegere, prudență și răbdare în așteptarea evoluțiilor noilor evaluări. Din această perspectivă devine esențială responsabilitatea comunității științifice de a desfășura cercetările respective cât mai rapid, aplicat și competent așa încât să ofere decidenților și societății soluțiile cuvenite de prevenire, gestionare corespunzătoare a riscului și adaptare la eventualele consecințe (grave) asupra mediului de viață. Experiențele din timpul crizei sanitare pandemice, în frunte cu dilemele vaccinului anti-Covid-19 și reacția aferentă, aduc argumente în plus asupra mizelor complexe pe care le generează asemenea mari provocări globale și precauția care se impune a se manifesta în această privință. Răspunsul juridic devine în acest mod indispensabil și trebuie să se exprime, deopotrivă, prin reglementarea unor instrumente de control social, transparență și beneficiu comun al noilor tehnologii și o jurisprudență inovantă, îndrăzneață care, în completarea sau suplinirea inacțiunii publice, să ofere cetățeanului siguranța vieții și exercițiul deplin al drepturilor și libertăților sale fundamentale.