Prof. univ. dr. MIRCEA DUȚU*
Directorul Institutului de Cercetări Juridice
„Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române
ABSTRACT
Proclamarea oficială a urgenței climatice (la nivel internațional, european și în diferite state) a impulsionat preocupările și eforturile de reglementare și de adoptare de politici publice vizând atenuarea încălzirii globale și adaptare la schimbările climatice. Inițiat în numele principiului precauției – incertitudinea științifică privind cauzele antropice nejustificând ignorarea fenomenului, ci impunând luarea de măsuri progresive și proporționate – în urmă cu 30 de ani, procesul de dezvoltare a dreptului climei cunoaște deja trei etape succesive și progresive, configurate în jurul a trei acte internaționale majore. Convenţia-cadru privind schimbările climatice (1992) a generat o normativitate cu caracter general, orientativă și neobligatorie; Protocolul adițional de la Kyoto (1997), cu o forță juridică superioară, a prevăzut ținte precise și perioade determinate de atingere a lor și Acordul de la Paris (2015) marcând faza angajamentelor voluntare și instrumentelor mai adecvate și variate de punere în aplicare. Caracterizat printr-o dependență și întrepătrundere majoră cu datele științei, dreptul climei se inspiră dintr-o serie de concepte fundamentale (interesul general al umanității, tranziție ecologică, drepturile generațiilor viitoare, abordare globală) și este dominat de o serie de principii generale (precauției, răspunderii comune, dar diferențiate, dreptul la climă stabilă), afirmându-se prin excelență ca un drept al prezentului și mai ales al viitorului.
Asumarea Pactului verde ca nouă strategie de creștere a UE (2019), a legii Uniunii pentru climă (2020) și revenirea S.U.A. în Acordul de la Paris (2021) relansează cadrul multilateral de negocieri și reglementare internațională în materie, deschizând ample perspective de afirmare a noului regim juridic și ineditei discipline științifice.
Key words:
principiul precauției; climă; Pactul verde; legea europeană pentru climă; Grupul Interguvernamental pentru Evoluţia Climei (IPCC); contencios climatic, Convenţia-cadru; Protocolul de la Kyoto; Acordul de la Paris; dreptul la climă stabilă; tranziție ecologică; prag 20C; dreptul mediului; dreptul climei.
Abstract: The official proclamation of the climate emergency (at an international, European, and national level) has stimulated the concerns and efforts to regulate and adopt public policies aiming for mitigation of, and adaptation to climate change. Initiated in the name of the principle of precaution – scientific uncertainty regarding the anthropic causes do not justify the inconsideration of the phenomenon, but they impose taking progressive and proportional measures – 30 years ago, the process of development of climate law has already known three successive and progressive stages, configurated around three major international acts. The Framework Convention on climate change (1992) has generated a general normativity, as a guideline and non-binding; the additional Kyoto Protocol (1997), with a superior legal force, provided precise targets and determinate periods of time to reach them; finally, the Paris Agreement (2015) has market the phase of voluntary commitments and of adequate instruments, varied in their means of enforcing.
Characterized by a dependency and a major interconnection with scientific data, climate law is inspired by a series of fundamental concepts (general interest of humanity, environmental transition, the rights of future generations, global approach), and it is dominated by a series of general principles (precaution, common but differentiated responsibility, the right to a stable climate), affirming itself as a law of the present day, but especially of the future.
Assuming the Green Deal as a new strategy for growth of the EU (2019), of the law for climate (2020) and the return of the USA to the Paris Agreement (2021) re-launch the multi-lateral framework for negotiation and international regulation in this field, opening ample perspective for affirmation of the new legal regime and the innovative scientific field.
Key words: precautionary principle; climate; Green Deal; European climate law; IPCC; climate litigation; Framework Convention; Kyoto Protocol; Paris Agreement; the right to a stable climate; environmental transition; 20C threshold; environmental law; climate law.
Succinte consideraţii introductive
Istoria (de trei decenii) a apariției și evoluției reglementărilor aferente și construirii (rapide) a dreptului climei reprezintă o ilustrare deplină a importanței și semnificațiilor operaționale ale principiului precauției azi, a capacității sale de a se converti treptat în cel al prevenirii și a posibilității de a constitui fundamentul abordărilor juridice ale marilor probleme ecologice planetare. Într-adevăr, prin natura și particularitățile sale, problematica ecoclimatică se înscrie în cadrul marilor dosare (alături, de exemplu, de cele ale diminuării stratului de ozon, utilizării organismelor modificate genetic, gestionării efectelor câmpurilor electromagnetice ori nanotehnologiilor) în care, în fața pericolului ireversibilității consecințelor asupra mediului, sănătății umane ori societății în general, a fost promovată o nouă formă de prevenție pentru a proteja împotriva riscurilor încă necunoscute ori/și incerte. Dubiul sau controversa științifică nu justifică lipsa ori amânarea reacției ci, dimpotrivă, impune acțiune promptă și cât mai adecvată de previzionare și evitare a producerii daunelor grave, iremediabile. În domeniul vizat, confruntată cu spectrul unui risc (încă) incert de afectare gravă și ireversibilă a societății umane și mediului, cu „efectele nefaste” ale dereglării climei, comunitatea internațională a înțeles, la finele secolului trecut, să inițieze și promoveze un cadru juridic interstatal menit să permită și să favorizeze adoptarea de măsuri provizorii, treptate și proporționate pentru a para, pe cât posibil, realizarea eventualelor efecte prejudiciabile pentru starea planetei și condiția umană. În aceeași perspectivă, și ca o justificare a adoptării sale, a funcționat mecanismul asumării analizei care postulează „pluralismul adevărurilor” și optează pentru promovarea variantei tezei pozitive a instituirii de măsuri consistente prospective, decât să nu se facă nimic! Însăși nașterea ideii unei convenții internaționale, și deci a unui drept în materie, stă sub semnul abordării precaute și acțiunii responsabile în privința unei provocări ecologice planetare sesizată de știință și care devenea public preocupantă. Astfel, geneza Convenției-cadru pleacă de la adoptarea, la propunerea Maltei, de către Adunarea Generală a ONU a rezoluției 43/53 din 6 decembrie 1988, prima dintr-o serie privind protecția climei mondiale pentru generațiile prezente și viitoare. În mai 1989, prin declarația de la Haga, 24 șefi de stat și de guverne se angajau în lupta contra intensificării efectului de seră. Cea de-a doua conferință asupra climei (Geneva, noiembrie 1990) afirma că „trebuie să ne așteptăm la o încălzire semnificativă a planetei”, dar incertitudini rămân asupra amplorii, cauzelor și consecințelor procesului. Reprezentanții celor 137 de state participante adoptau, la 7 noiembrie 1990, o Declarație privind principiul precauției în care se afirma că „evoluția climei fiind o preocupare comună a umanității, trebuie încheiată o convenție”. Și se justifica aceasta invocându-se principiul precauției într-o sintagmă care va face epocă: „Nu putem aștepta certitudinile științifice pentru a lua de îndată măsurile de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră”. Sub impulsul acestui semnal de alarmă și în cadrul noii perspective de percepție și abordare a urgențelor ecoclimatice, Adunarea Generală a ONU a adoptat rezoluția 45/212 din 22 decembrie 1990 Protecția climei mondiale pentru generațiile prezente și viitoare (A/RES/45/212) care stabilea un proces interguvernamental unic de negociere, cu sprijinul UNEP și OMM, în vederea elaborării de către un comitet interguvernamental de negocieri a unei convenții privind schimbările climatice înainte de Conferința de la Rio privind mediul și dezvoltarea și care apoi să se integreze spiritului acesteia.
Nu în ultimul rând, era poate cel mai elocvent exemplu al noilor dezvoltări în abordarea și reglementarea internațională, se înscria în filosofia Summit-ul Terrei și a programului său juridic din 1992 (precauția va reprezenta principiul 15 al Declarației de la Rio) și avea să facă istorie, fiind preluat și exprimat specific până acum în peste 60 de convenții internaționale privind mediul. Cu diferența că în privința climei principiul precauției deopotrivă a determinat apariția reglementării juridice și a inspirat abordarea și conținutul măsurilor prevăzute de acesta. În fața incertitudinilor științifice, în primul rând asupra cauzelor antropice și evoluției și formelor de manifestare a schimbărilor climatice, în 1988 s-a înființat Grupul Interguvernamental pentru Evoluția Climei (IPCC) având ca misiune principală a analiza stadiul cunoașterii, sintetiza cunoștințele disponibile și formula concluziile pertinente în materie, exprimate prin elaborarea și publicarea unor rapoarte periodice. Specificul acțiunii juridice și asigurarea progresului reglementar au presupus astfel, inițial în mod inspirat, cvasiprezumarea cauzelor antropice a încălzirii globale generatoare a dereglărilor climatice. Legătura între activitatea umană și stabilitatea climei globale s-a atestat mai puțin la nivel științific la începuturi și apoi a fost larg admisă de comunitatea internațională. O atare preocupare a fost înscrisă în demersul onusian general privind protecția mediului, care a atins vârful dezvoltării sale la începutul anilor 1990 prin hotărârile și documentele conferinței de la Rio. Dacă dreptul internațional al mediului introducea noțiunea de dezvoltare durabilă și încercarea de rezolvare a tensiunilor dintre creșterea economică și exigențele ecologice, dreptul (internațional) al climei se năștea din preocuparea și în încercarea de a asigura coabitarea mai mult sau mai puțin forțată dintre patru dinamici majore: a științei, economiei, politicii și a celei juridice.
În funcție de gradul de certitudine a acestui raport de cauzalitate exprimat în concluziile rapoartelor IPCC au fost marcate obiectivele și viziunile celor trei principale acte internaționale adoptate succesiv în materie: Convenția-cadru adoptată la New York la 9 mai 1992 asupra schimbărilor climatice, Protocolul de la Kyoto din 11 decembrie 1997 la Convenția-cadru a Națiunilor Unite asupra schimbărilor climatice și Acordul de la Paris privind clima din 12 decembrie 2015. Sunt tot atâtea etape succesive și progresive ale procesului juridic climatic, fiecare marcată de un factor esențial: inițial o normativitate, un caracter foarte general, orientativ și neobligatoriu, apoi un stadiu caracterizat printr-o forță obligatorie mai mare și o puternică coloratură economică nuanțată și este astăzi în faza angajamentelor voluntare și instrumentelor mai variate și mai bine adaptate la evoluțiile comunității internaționale și societății civile. Să mai remarcăm că în privința reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră (GES) s-au confruntat și impus alternativ sau cu o oarecare hibridizare două concepții și practici generale: prima (apărată în special de S.U.A. în perioada 2001–2008 în timpul administrației G.W. Bush) favorabilă „totul pieței”, secunda (promovată în special de UE) care se pronunță pentru politici de atenuare, piața netrebuind să ocupe decât un loc secundar. În ultimii ani „urgența climatică și de mediu”, pe deplin dovedită științific și susținută de specialiști, a fost recunoscută oficial de Parlamentul European și de autoritățile naționale, precum Franța și Marea Britanie (2019).
- Evoluțiile reglementărilor juridice internaționale
- Etapa inițială. Fundamentele Convenției-cadru privind schimbările climatice
O atare perspectivă este confirmată chiar prin primele considerente ale Preambulului Convenției-cadru din 5 iunie 1992, actul fondator al dreptului internațional al climei, în special și cel al dreptului climei, în general. Într-adevăr, Părțile justifică încheierea sa prin conștientizarea faptului că „schimbările climei planetei și efectele lor nefaste sunt un motiv de îngrijorare pentru întreaga omenire” și preocuparea că „activitatea omenească a făcut să crească sensibil concentrațiile de gaze cu efect de seră în atmosferă, că această creștere intensifică efectul de seră natural și că va rezulta, în medie, o încălzire suplimentară a suprafeței terestre, pe care riscă să o suporte ecosistemele naturale și omenirea”, dar „notând că prognoza schimbărilor climatice este afectată de un mare număr de incertitudini, mai ales în ceea ce privește derularea lor în timp, amploarea și caracteristicile lor regionale”. Iar în explicarea principiului precauției (art. 3 pct. 3) se precizează (preluându-se tale quale o formulare cuprinsă și în prevederile principiului 15 al Declarației de la Rio) că atunci „Când există riscul unor perturbări grave sau ireversibile, absența certitudinii științifice absolute nu trebuie să servească drept pretext pentru a amâna adoptarea unor asemenea măsuri…”. În plus, în „luarea măsurilor pentru atingerea obiectivului convenției și aplicarea dispozițiilor acesteia” părțile sunt îndrumate și de „precauția pentru a prevedea, a preveni sau a atenua cauzele schimbărilor climatice și a limita efectele nefaste ale acestora”. Dacă acestea din urmă erau definite drept „modificările mediului fizic sau ale ființelor vii datorate schimbărilor climatice și care exercită efecte nocive semnificative asupra compoziției, stabilității sau productivității ecosistemelor naturale și amenajate, asupra funcționării sistemelor socioeconomice sau asupra sănătății și bunăstării omului” (art. 1 pct. 1), schimbările climatice avute în vedere „sunt atribuite, direct sau indirect, unei activități omenești care afectează compoziția atmosferei la nivel global și care se adaugă variabilității naturale a climei observată în cursul unor perioade comparabile” (art. 1 pct. 2). Așadar, se stabilește o distincție între schimbările climatice atribuibile activităților umane și variabilitatea climei imputabile cauzelor naturale, în mod evident obiectul reglementării făcând numai primele, prin normativizarea acțiunii umane pertinente. Aceasta înseamnă prezumarea, asumarea și consacrarea tezei cauzelor antropice ale modificărilor (schimbărilor) climatice în condițiile în care evaluările științifice ale problemei erau încă neconcludente, activitatea IPCC la începuturi, iar rapoartele sale nu cuprindeau concluzii tranșante în acest sens. Or, primul raport al IPCC a fost publicat în 1990 și recunoștea incapacitatea științifică de a atribui încălzirea în curs activităților umane; până în anii 1980 variațiile de temperatură apăreau mai degrabă ca o succesiune de creșteri și scăderi care făceau mult mai puțin relevantă atribuirea lor activităților umane, așa încât concluzia consta în imposibilitatea de a proba cauza antropică a acestor variații de temperatură, chiar dacă tendința lor generală se corela cu creșterea emisiilor de gaze cu efect de seră. Obiectivul final „al convenției și tuturor instrumentelor juridice conexe pe care conferința părților le-ar putea adopta” se circumscrie aceleiași perspective generale a precauției care implică adoptarea unor măsuri temporare și proporționale pentru „a stabiliza, conform dispozițiilor pertinente ale convenției, concentrațiile de gaze cu efect de seră în atmosferă la un nivel care să împiedice perturbarea antropică periculoasă a sistemului climatic”. Totodată, se stipulează că, „Se va conveni să se atingă acest obiectiv într-un interval de timp suficient ca ecosistemele să se poată adapta natural la schimbările climatice, pentru ca producția alimentară să nu fie amenințată, iar dezvoltarea economică să se poată desfășura în mod durabil” (art. 2 teza a II-a). Referitor la prevederile art. 2 (Obiectivul final) s-a remarcat că „prima parte a început relativ bine, cea de-a doua este înainte de toate vagă, apoi în final lasă deschisă poarta productivismului”. În plus, s-a stipulat ca obligație specifică pentru țările dezvoltate-părți și alte părți care figurează în anexa I, care se va dovedi repede inadecvată „recunoscând că reîntoarcerea, până la sfârșitul acestui deceniu (respectiv anul 2000, paranteza noastră – M.D.), la nivelurile anterioare de emisii antropice de dioxid de carbon și alte gaze cu efect de seră…” ar contribui la modificarea tendințelor pe termen lung ale respectivelor emisii. Prin urmare, instanțele onusiene competente, negociatorii implicați și, în cele din urmă, statele-părți și-au asumat responsabilitatea reglementării unui domeniu în condițiile persistenței incertitudinilor științifice asupra cauzelor antropice ale fenomenului, justificate prin spiritul și atitudinea de precauție și stimulată de atmosfera internațională favorabilă progresului juridic-ecologic, generată de pregătirea și desfășurarea Conferinței de la Rio. Consecința primă a unei atari situații a fost aceea ca textul fondator, de bază, să poarte un caracter general, ce trasa cadrul acțiunii globale în materie de schimbări climatice, stabilea obiectivul final al Convenției și al tuturor instrumentelor juridice conexe pe care conferința părților le-ar putea adopta, principiile care să ghideze măsurile de adoptat, angajamentele părților, structurile instituționale și mecanismele de adaptare și evoluție, lăsând pe seama negocierilor ulterioare ori dezvoltărilor convenționale viitoare (pe calea amendamentelor și/sau protocoalelor adiționale) punerea efectivă în aplicare a orientărilor generale astfel stabilire. Se încurajează cooperarea internațională în acțiunea contra emisiilor de gaze cu efect de seră, recunoscându-se o responsabilitate comună, dar diferențiată a statelor, impunând statelor-părți să stabilească, să actualizeze și publice inventare naționale de emisii antropice, precum și programe de măsuri contra dereglării climei. Totodată, Convenția climatică aparține generației tratatelor-cadru care a marcat dreptul internațional al mediului aferent momentului Rio, alături de alte instrumente interstatale relevante în materie, precum Convenția privind biodiversitatea (1992) sau cea referitoare la combaterea deșertificării (1994). Pentru adaptarea sa la evoluțiile juridice s-a prevăzut procedura de elaborare și adoptare de amendamente în condițiile art. 15, iar în vederea punerii în aplicare pe calea unor instrumente conexe s-a reglementat posibilitatea adoptării, de către conferința părților, de protocoale la convenție (art. 17). Conexiunea instituțională între convenție și protocoale și interdependența acțională se realizează prin faptul că numai părțile la prima pot fi părți la secundele, iar conferința părților, „organismul suprem al convenției”, a servit drept reuniune a părților la Protocolul de la Kyoto (art. 13 din Protocol) și servește „drept reuniune a părților” și pentru Acordul de la Paris, cu precizarea că „Părțile la convenție care nu sunt părți la acord pot participa în calitate de observatori la lucrările oricărei sesiuni a Conferinței părților care servește drept reuniune a părților la prezentul acord” (art. 16 al Acordului de la Paris).
În fine, nu puteam ignora apartenența acordului fondator al dreptului climei la ultimul val de tratate internaționale aferent cadrului juridic general ai cărui parametri au fost stabiliți de Carta ONU (1945) și dezvoltările sale pertinente ulterioare și având un puternic caracter interstatal. Nu întâmplător, în Preambul se reamintește, în această perspectivă, dreptul suveran al statelor de a exploata propriile lor resurse, potrivit propriei lor politici de mediu și de dezvoltare, datoria de a face astfel ca activitățile exercitate, în limitele jurisdicției lor sau sub controlul lor, să nu cauzeze daune mediului în alte state sau regiuni care nu depind de nicio jurisdicție națională, și se reafirmă dreptul statelor să adopte o legislație eficace în materie de mediu și că principiul suveranității statelor trebuie să se afle la baza cooperării internaționale destinate să facă față schimbărilor climatice.
- Protocolul de la Kyoto
Rapoartele periodice de evaluare a problematicii ecoclimatice ale IPCC, sintetizând cunoștințele științifice în materie, analizând impactul și preconizând acțiunile necesare pentru a-i face față și limita efectele, prin concluziile emise au reprezentat apoi reperele demersului juridic de continuare și punere în operă a Convenției-cadru. Astfel, o nouă și primă etapă de evoluție a acestor preocupări a fost favorizată de apariția Raportului IPCC din 1995 care, constatând că încălzirea climatică începea să depășească variabilitatea naturală, mergea mai departe și conchidea că „un fascicul de elemente sugerează o influență perceptibilă a omului asupra climei globale”, mai alarmant în privința ridicării nivelului mărilor și oceanelor spre sfârșitul secolului al 21-lea, precum și posibilitatea „surprizelor climatice” de genul evenimentelor extreme, abrupte și cu consecințe ireversibile. Această primă constatare științifică și atestare oficială internațională a probabilității unei legături între activitatea antropică și încălzirea globală și „efectele ei nefaste” a consolidat presupunerile științifice privind realitatea dereglărilor climei și probabilitatea lor fizică și a favorizat trecerea la punerea în operă a cadrului normativ general stabilit în 1992, pe calea elaborării și adoptării unui protocol adițional. Astfel, în cadrul celei de-a doua reuniuni a Conferinței-părților de la Berlin (1995), constatându-se că angajamentul stabilit prin convenția-cadru din 1992 de stabilizare a emisiilor de CO2 până în 2000 era „inadecvat”, s-a întocmit mandatul de redactare și adoptare a unui protocol referitor la respectarea angajamentelor de limitare cantitativă și reducere a emisiei de gaze cu efect de seră față de nivelul anului 1989.
Într-adevăr, ca formulă tehnico-juridică contextuală s-a recurs la cea a protocolului, conform art. 17 din convenția-cadru, care s-a circumscris însă, pe conținut și prin mecanisme, noilor evoluții de aranjamente internaționale aferente afirmării globalizării neoliberale și asimilării în termenii economiei de piață a concepției de protejare a climei. Este vorba de mecanismul tehnic al „bulei de poluare” și cel economic al „burselor de carbon”. Potrivit primului, pentru a-și îndeplini angajamentele privind limitarea cantitativă și reducerea emisiilor „Părțile incluse în anexa nr. 1 vor asigura, individual sau în comun, ca totalul emisiilor antropice de gaze cu efect de seră exprimate în bioxid de carbon echivalent… să nu depășească cantitățile atribuite, calculate ca urmare a angajamentelor de limitare cantitativă de reducere a emisiei și în concordanță cu prevederile acestui articol, în scopul reducerii emisiilor globale de astfel de gaze cu cel puțin 5% față de nivelul anului 1990 în perioada de angajare 2008–2012” (art. 3 pct. 1. din Protocol). Se căuta a stabiliza emisiile de GES prin fixarea de obligații constrângătoare pentru statele părți industrializate (în număr de 38 plus UE) în scopul reducerii emisiilor lor.
Documentul a generat critici numeroase, deși a primit adeziunea membrilor săi semnatari, două rămânând fundamentale. Prima se referea la formularea obligatorie a dispozițiilor sale, unele state dorind să nu se impună măsuri obligatorii în domeniu. Cea de-a doua rezida în diferențierea obligațiilor incumbând statelor industriale și țărilor în curs de dezvoltare, ceea ce explică, cel puțin parțial, lipsa de entuziasm a anumitor state față de Protocol și dominația încă a unei viziuni privind lumea a treia.
Avansul globalizării și plasarea problemei în contextul raporturilor generale și dialogului S.U.A. – China, cei doi actori globali, au impus abandonarea unei atari abordări spre una a angajamentelor voluntare și reglementării de recomandare. Un prim pas s-a realizat în această direcție prin Acordul de la Copenhaga, încheiat in extremis la 19 decembrie 2009 prin intervenția directă a președintelui S.U.A. și premierului chinez și, practic, de 27 șefi de state și de guverne, G-20 și alte câteva. Părăsind formula anterioară, se căuta o perspectivă nouă, dar demersul se dovedea cu atât mai dificil în contextul afirmării crizei economice, ceea ce a condus la o formulă cu caracter prealabil, menită mai degrabă să evite întreruperea procesului, decât să ofere o nouă soluție de evoluție a sa. Așa se face că Acordul (mai curând o simplă declarație politică de intenție în 12 puncte) nu a mai fost formulat în termeni constrângători, conferința „luând notă” de textul final. Obiectivul asumat era „întărirea acțiunii concertate de lungă durată” pentru a acționa contra schimbărilor climatice „recunoscându-se estimarea științifică” potrivit căreia „ridicarea temperaturii mondiale ar trebui să fie inferioară la 20C”. Se remarcă un mare decalaj între angajamentele statelor-părți și evaluările IPCC (reducerea, în 2050, cu 50% a emisiilor de GES), dificultățile ținând de refuzul Chinei și Indiei de a li se impune o politică într-un sector aparținând suveranității naționale și un blocaj din partea S.U.A. pentru adoptarea unei poziții de reducere mai radicală. Referitor la aprecierea momentului Copenhaga, cei mai optimiști considerau că meritul său rezidă în a perpetua rămânerea marilor țări poluatoare (S.U.A., China și India) pe aceeași cale, în pofida opozițiilor manifestate; alții au pretins că acordul era insuficient, dar cel mai bun posibil la vremea și în condițiile respective; în fine, nu puțini denunțau eșecul scandalos și dramatic al conferinței, cu riscul demobilizării eforturilor generale. În orice caz, se prefigurau, într-o anumită privință, două lucruri importante: preluarea inițiativei acțiunii globale în materie de axa americano-chineză și schimbarea perspectivei de abordare, prin prioritatea acordării implicării tuturor statelor, cu prețul naturii voluntare a angajamentelor asumate.
- Etapa Acordului de la Paris. Rapoartele IPCC din 2001, 2007 și apoi cel din 2013 au afirmat din ce în ce mai consecvent și tranșant că influența activităților umane este clar decelabilă în încălzirea globală, dar și în legătură cu alte aspecte ale schimbărilor climatice (topirea ghețarilor, ridicarea nivelului mărilor, evenimentele meteorologice extreme) în mod generalizat. Se certifica științific faptul că este „extrem de probabil” ca omul să fie responsabil de global warming (în 2013 probabilitatea era de peste 95%, în timp ce cu cinci ani înainte se stabilise deja una de 90%). După ce în cadrul COP-16 (decembrie 2010, de la Cancun, Mexic) s-a convenit ca obiectiv nedepășirea pragului de 20C în ridicarea temperaturii medii globale și s-au recunoscut oficial obiectivele naționale ale țărilor industrializate, COP-17 de la Durban (2011) avea să dea startul în adoptarea unui nou acord internațional în domeniu. Mai întâi, s-a prelungit Protocolul de la Kyoto pentru o a doua perioadă de angajament, începând cu 1 ianuarie 2013 și care să dureze până la 31 decembrie 2020. Pentru prima dată, S.U.A., China și India, marii poluatori mondiali, acceptau a se supune unui nou acord global, constrângător din punct de vedere juridic, care să fie încheiat până în 2015 și să fie pus în aplicare cel mai târziu în 2020. Totuși, conferința nu răspundea noilor alerte științifice privind tendințele încălzirii climei. Tonul noului document avea să fie dat de COP-19 de la Varșovia prin „foaia de parcurs” adoptată, în care se prevedea că țările „care pot” vor furniza „contribuțiile lor” de reducere a emisiilor (mai degrabă decât angajamente), a căror natură juridică urma să fie precizată mai târziu. A urmat compromisul realizat în cele din urmă în cadrul COP-20 de la Lima (2014), prin care S.U.A. au admis că adaptarea la schimbările climatice nu era o problemă de ordin secund. Erau apoi stabilite în linii generale configurările definitorii ale viitorului Acord de la Paris. În aceste condiții, marcând o nouă etapă în dezvoltarea dreptului climei și în continuitatea Convenției-cadru din 1992 – „în vederea atingerii obiectivului și fiind ghidate de principiile sale” și pentru a oferi un „răspuns eficace şi progresiv la amenințarea urgentă reprezentată de schimbările climatice” –, statele-părți la Acordul de la Paris din 2015 (Acordul) și-au stabilit ca scop „consolidarea răspunsului global la amenințarea reprezentată de schimbările climatice, în contextul dezvoltării durabile și a eforturilor de eradicare a sărăciei” [art. 2 alin. (1)], „inclusiv prin: a) menținerea creșterii temperaturii medii globale cu mult sub 20C peste nivelurile preindustriale și continuarea eforturilor de limitare a creșterii temperaturii la 1,50C peste nivelurile preindustriale, recunoscând că astfel s-ar reduce în mod semnificativ riscurile și efectele schimbărilor climatice; b) creșterea capacității de adaptare la efectele negative ale schimbărilor climatice și de încurajare a rezistenței la schimbările climatice și a dezvoltării cu un nivel scăzut de emisii de gaze cu efect de seră…” [art. 2 alin. (1) lit. a) și b)]. Așadar, „pe baza celor mai bune cunoștințe disponibile”, Acordul de la Paris a stabilit ca „obiectiv final” pragul de 20C și, dacă e posibil, 1,50C în funcție de care, prin Raportul special al IPCC din octombrie 2018, s-au evaluat și stabilit „traiectoriile mondiale de gaze cu efect de seră”.
Încheiat în condițiile angajării deschise a S.U.A. și Chinei în procesul general de reglementare și cu hotărârea instaurării unei noi guvernanțe globale în materie climatică, precum și ale determinării diplomatice a Franței de a se adopta, în cadrul celei de-a 21-a Conferințe a Părților (COP-21) de la Paris din 2015, Acordul de la Paris avea să marcheze o nouă etapă în dezvoltarea și afirmarea dreptului climei. Depășind concepția inițială a Convenției-cadru și practica convențională a Protocolului de la Kyoto de a angaja în eforturile de reducere a emisiilor de GES numai 38 de state și UE, noul document internațional în domeniu atingea obiectivul de a lega printr-un text interstatal, obligatoriu din punct de vedere juridic, toate țările lumii, în frunte cu cele mai puternic poluante ale atmosferei globale. Rapida desfășurare a procesului de realizare – adoptarea de la Paris, la 12 decembrie 2015, deschiderea spre semnare la New York la 22 aprilie 2016 și intrarea în vigoare la 4 noiembrie același an – precum și cvasiuniversalitatea sa exprimau o relansare a preocupărilor și o responsabilitate și angajare generală în noul demers ecoclimatic. Desigur, din punct de vedere tehnico-diplomatic succesul se explica prin metoda utilizată, caracterizată prin două elemente. Mai întâi, spre deosebire de Protocolul de la Kyoto, care reținuse o abordare „top-dawn” prin care obiectivele de mediu erau determinate prin tratatul internațional la care statele sunt ținute să se conformeze, Acordul de la Paris privilegiază o logică „bottom-up” permițând statelor să-și determine în mod liber obiectivele ecoclimatice. Apoi, el realizează un subtil echilibru între dispozițiile obligatorii și cele aparținând stadiului de soft law. Prin urmare, s-a optat pentru o cale de mijloc între viziunea rigidă a Protocolului din 1997 și perspectiva mai laxistă a Acordului din 2009. Respectivul echilibru se exprimă printr-o arhitectură convențională duală: o decizie neconstrângătoare a Conferinței Părților (nr. 1/CP 21) la care e anexat Acordul de la Paris privind clima, cu caracter constrângător, dar cu o normativitate modulată.
3.1. O normativitate specifică
S-a remarcat, nu fără îndreptățire, „slaba” sau mai degrabă specificitatea “normativității” Acordului de la Paris, redactorii textului dorind să introducă o gradare în acest sens, documentul în sine fiind „un act juridic obligatoriu anexat deciziei 1/CP.21 a conferinței părților care e lipsită de orice valoare constrângătoare”. De altfel, toate dispozițiile acordului nu sunt propriu-zis constrângătoare, tehnica redacțională folosită făcând să varieze gradul de normativitate. Totuși, în acest context general, se remarcă faptul că dispozițiile relative la elaborarea Contribuţiilor Determinate la Nivel Naţional (CDN) , actualizarea lor la cinci ani, precum și transparența acțiunii au un caracter normativ, în timp ce acelea privind finanțarea și obiectivele legate de reducerea emisiilor de GES lasă o marjă de manevră mai mare statelor. O atare situație permitea criticilor climatosceptici ai Acordului să-i nege utilitatea, precum ex-preşedintele S.U.A. Donald Trump, care, într-o conferință de presă din 1 iunie 2017 se referea la „non-binding Paris Accord”. S-a vorbit astfel de o evidentă „americanizare” a demersului climatic internațional mai ales post-2009, deci după etapa Kyoto și odată cu perioada post-Copenhaga. Fenomenul își are explicația în dorința administrației federale democrate americane de a se implica în acțiunea globală de guvernanță a problematicii ecoclimatice, într-o ecuație specifică cu China, și s-a exprimat sub mai multe fațete.
În acest sens al influențării poziției S.U.A. în negocierile climatice internaționale privind elaborarea și adoptarea Acordului de la Paris s-a vorbit de înscrierea dreptului climei în contextul general de americanizare a dreptului.
Implicarea Washingtonului în proiectul climatic a impus, pe de o parte, participarea tuturor țărilor la efortul de reducere a emisiilor de GES și adaptarea la efectele schimbărilor climatice, iar, pe de alta, acceptarea consecințelor posibilităților constituționale de aderare a administrației Obama la noul acord în materie. În această ultimă privință, după cum e cunoscut, în dreptul constituțional american referitor la acceptarea convențiilor internaționale se distinge după criteriul competenței și procedurii între „treaty”, ce nasc pe seama statului federal unele obligații convenționale și care sunt supuse ratificării Senatului S.U.A., și așa-numitele „executive agreement”, care intră în vigoare numai în urma unei decizii a S.U.A. Or, în mod tradițional, camera superioară a Congresului, dominată de republicani, nu este favorabilă măsurilor de protecție a mediului, în general și este „climatosceptică”, în special. Așa se face că, pentru a evita un blocaj similar Protocolului de la Kyoto, delegația S.U.A. la negocieri a acționat pentru ca noul acord internațional în materie să constituie un „executive agreement”, adică un acord de executare a unui text pertinent legând deja S.U.A. pe plan internațional, respectiv de aplicare a Convenției-cadru din 1992 la care federația americană era parte, fără a mai prevedea obligații noi pentru aceasta. Desigur, respectiva exigență constituțională s-a repercutat în planul negocierilor propriu-zise; era vorba, procedural, de două demersuri paralele: primul, începând din 2005, desfășurat între Părțile la Protocolul de la Kyoto, iar cel de-al doilea, cu participarea unui număr mai mare de state, condus din 2008 între Părțile la Convenția-cadru din 1992. Absența S.U.A. și a Canadei din întâiul format a înclinat balanța în favoarea secundului. Această opțiune coincidea, totodată, cu exigența S.U.A. de a negocia un text sub egida tratatului prim și neavând ca obiectiv formal decât punerea sa în aplicare și sub condiția de a nu se adăuga noi obligații convenționale în sarcina statelor. În scopul îndeplinirii acestei condiții, dar fără a pune în discuție perspectiva unei cooperări reînnoite, s-a optat pentru adoptarea a două texte diferite: Acordul de la Paris ca atare și o decizie a Conferinței Părților însoțitoare. Aceasta din urmă completează în mare parte pe primul în așa măsură încât este adesea analizată și considerată ca substanțial mai importantă, chiar dacă nu este obligatorie din punct de vedere juridic. Așa se face că, de exemplu, Acordul se limitează la a stabili principiile generale ale finanțării climatice în profitul țărilor în curs de dezvoltare, în timp ce decizia evocă mai precis angajamentele cifrate ale statelor. La fel și obligațiile de reducere a emisiilor de GES nu sunt direct definite în Acord, acesta stabilind că fiecare parte determină ea însăși contribuția națională și o înscriu într-un registru internațional, dar toate acestea nu sunt consacrate la nivel de obligații convenționale. Răspunzând astfel exigențelor americane, această structură a Acordului ridică întrebări asupra modului de concretizare a angajamentelor neconvenționale. La nivelul experiențelor concrete multe state, inclusiv România, au văzut în Acordul de la Paris un veritabil tratat internațional, generator de obligații convenționale.
În același timp, respectiva situație se reflectă și asupra normativității din perspectiva redactării textului documentului internațional.
Deosebit de relevantă este în acest sens conjunctura redactării art. 4 alin. (4) din Acord potrivit căruia „Părțile care sunt țări dezvoltate ar trebui să continue să aibă un rol de lider prin asumarea obiectivelor de reducere absolută a emisiilor în întreaga economie”. În versiunea sa engleză această prevedere preciza, inițial, că „developed country Parties should continue taking the lead by undertaking economy-wide absolute emission reduction targets”. Dar, cu puțin înainte de adoptarea Acordului, termenul „should” – care trimite la o terminologie incitativă – a fost înlocuit cu cuvântul „shall” care desemnează o obligație juridică. Constatând această schimbare, Secretarul de Stat al S.U.A. de atunci, John Kerry, a declarat „we cannot do this and we will not do this… And either it changes or President Obama and the United States will not be able to support this agreement”.
În aceeași perspectivă se înscriu și evoluțiile atitudini S.U.A. sub administrația Donald Trump (2016–2020) față de problematica ecologică, în general și cea a dereglării climei, în special. Într-o atitudine de repliere generală în plan intern, conform devizei „America first”, preşedintele republican a redefinit radical strategia internă a S.U.A. în materie de mediu și poziționarea în raport cu multilateralismul climatic global.
Într-o conferință de presă din 1 iunie 2017, președintele Donald Trump anunța intenția administrației federale a S.U.A. de a se retrage din Acordul de la Paris declarând că: „Pentru a-mi realiza îndatorirea solemnă de a ocroti America și pe cetățenii săi, S.U.A. se vor retrage din Acordul de la Paris privind clima… dar vor începe negocierile de a reintra în prezentul Acord sau în o înțelegere cu totul nouă în condiții echitabile pentru S.U.A. față de domeniul afacerilor, de muncitori, popor și contribuabili. Deci, plecăm.”
În continuarea unei atari poziții, prin scrisoarea din 4 august 2017, Casa Albă informa oficial ONU cu dorința de a se retrage din angajamentul climatic internațional, cu precizarea că „S.U.A. vor continua să participe la negocierile și reuniunile internaționale privind schimbările climatice, inclusiv la COP-23 a Convenției-cadru pentru a proteja interesele S.U.A. și pentru a se asigura că toate opțiunile de politică viitoare rămân deschise față de administrația americană”.
Potrivit art. 28 din Acord, numai după trei ani de la intrarea sa în vigoare – survenită la 4 noiembrie 2016 – o parte poate să-l denunțe printr-o notificare scrisă adresată depozitarului, act ce intră în vigoare după expirarea termenului de 1 an de la data primirii de către depozitar a notificării denunțării sau într-o dată ulterioară specificată în aceasta. În atari condiții, S.U.A. au notificat la 4 noiembrie 2019 denunțarea Acordului de la Paris care a devenit operabilă un an mai târziu, respectiv la 4 noiembrie 2020. În aceeași zi președintele ales, J. Biden, reacționa pe Twitter „… În exact șaptezeci și șapte de zile administrația Biden va reveni”. Revenirea S.U.A. marca întoarcerea S.U.A. în instanțele multilaterale și a Americii în comunitatea de destin mondială. În aceeași zi, în comunicatul de presă al Secretariatului de Stat american se arăta: „Astăzi S.U.A. au început procedura de retragere din cadrul Acordului de la Paris. Conform condițiilor stabilite în Acord, S.U.A. au trimis notificarea formală cu privire la retragere către Națiunile Unite. Retragerea va intra în vigoare la 1 an de la trimiterea notificării”. Această reactivitate caracterizată prin rigoare procedurală și rapiditate temporală denota, din punct de vedere juridic, respectarea prevederilor pertinente ale art. 28 din Acord, iar politic nerăbdarea administrației Trump de a-și marca și impune propria poziție în materie de climă nu numai în plan intern, ci și în context internațional. Statele Unite ale Americii rămâneau însă parte la Convenţia-cadru privind schimbările climatice.
3.2. Eșecul pregătirii punerii în aplicare a Acordului. Ce viitor?
După adoptarea, deschiderea spre semnare și intrarea în vigoare (survenită la 4 noiembrie 2016) și entuziasmul aferent unei rapidități dătătoare de speranță au urmat încercările aferente pregătirilor punerii sale în aplicare conform unei „foi de parcurs”, în 2020, respectiv Conferințele Părților nr. 22-25, cea de-a 26-a, programată pentru finele lui 2020 la Glasgow, fiind reportată pentru 2021 din rațiuni ținând de efectele crizei sanitare provocată de pandemia de Covid-19. Eșecul COP-25 de la Madrid accentuat prin amânarea forțată a celei următoare și complicațiile generate de criza în curs, pun sub semnul întrebării viitorul procesului Acordului de la Paris, cu constatări contradictorii în privința evoluțiilor posibile.
Se impune mai întâi a se căuta explicațiile tergiversărilor și neîmplinirilor ce au marcat primii 4 ani care au urmat intrării sale în vigoare, pe care mulți le găsesc în atitudinile statelor în această privință. Într-adevăr, acestea pot fie să adopte o abordare holistică fondată pe necesitatea stopării încălzirii globale, fie să se replieze spre o poziție individualistă privilegiind intereselor lor individuale. Din această perspectivă, manifestările post-mondializare ale S.U.A. au permis atitudini extreme, precum cea a administrației Donald Trump care a denunțat Acordul de la Paris, act intrat în vigoare la 4 noiembrie 2020, ceea ce a influențat negativ, descurajant și alte țări și așa reținute în materie ecoclimatică. De aceea, evaluarea viitorului Acordului de la Paris rămâne circumscrisă tensiunii dintre necesitatea de a lupta împotriva schimbărilor climatice și voința individuală a statelor, supusă formării sub acțiunea unor factori multipli. Transpusă în planul doctrinelor de drept internațional, aceasta ne amintește, fără îndoială, de concurența dintre obiectivismul sociologic, care face din nevoile sociale elementul central al normativității juridice, și voluntarismul care sacralizează voința statelor. Se consideră astfel că viitorul tratatului ar fi direct legat de rezolvarea acestei tensiuni; dacă ipostaza „necesitate” versus „voință” se resoarbe în profitul celei dintâi, aceasta ar însemna că statele au conștientizat imperativul adoptării în orice caz a unei abordări colective pentru a limita încălzirea climatică, ceea ce ar putea asigura succesul noului cadru acțional-juridic internațional în materie. Dimpotrivă, în mod evident, prevalența voinței statale ar reduce șansele de succes ale tratatului. Și aceasta cu atât mai mult cu cât experiența pertinentă de până acum ne arată că respectiva tensiune a fost rezolvată diferit de-a lungul timpului. La momentul încheierii Acordului de la Paris din 2015 pare că în mod evident statele au conștientizat nevoia unei acțiuni colective contra încălzirii globale, ceea ce ar impune concluzia că, la origine Acordul de la Paris reflecta acest echilibru între necesitate și voință, rupt apoi, în 2019–2020 în profitul voinței individuale a statelor, exprimat în special printr-o lipsă de angajament și de ambiție a statelor în cadrul COP-25.
Dincolo de considerațiile teoretice de principiu, referitor la viitorul Acordului de la Paris, în special și, implicit, al celui al dreptului climei, în general, patru subiecte marchează realitatea imediată: preluarea inițiativei mondiale în materie de UE prin consistentul Pact verde, relansarea multilateralismului prin decizia noii administrații a S.U.A. (J. Biden) de revenire în Acordul de la Paris, implicațiile asupra concepției abordării și demersului practic ale crizei sanitare indusă de pandemia de Covid-19 și opțiunea strategică pentru lumea de după, una post-mondializare și transformată radical în privința conștientizării provocărilor urgente și globale.
- Relansarea leadership-ului U.E. Pactul verde pentru Europa
În cadrul COP-25 din noiembrie-decembrie 2019 de la Madrid Comisia Europeană a prezentat inițiativa sa – Pactul verde – ca una preponderent ecoclimatică, menită a face din Europa primul continent neutru în emisii de carbon până în 2050, și o „foaie de parcurs” destinată să promoveze un ansamblu de peste 50 „acțiuni-cheie” care să permită transformarea Uniunii într-o societate echitabilă și prosperă, dotată cu o economie modernă, eficace și competitivă, disociind creșterea de utilizarea resurselor. Demersul strategic unional-european apărea și în contextul în care se elaboraseră și publicaseră concluziile raportului special al IPCC din 8 octombrie 2018 privind „Încălzirea planetară cu 1,50C”, care declara cinci tranziții sistematice pentru a face posibile traiectoriile care limitează încălzirea climei sub pragul admis și permitea adaptarea la efectele schimbărilor climatice. Caracterizate a fi „rapide și radicale” acestea vizau domeniile energiei, amenajării terenurilor, urbanismul, infrastructurile, inclusiv transporturile, clădirile și sistemele industriale, fără precedent în ceea ce privește amploarea, dar în mod necesar și ritmul lor și presupun reduceri considerabile de emisii în toate sectoarele, un larg evantai de opțiuni în materie de atenuare și o creștere susținută de investiții în privința acestora.
La 11 decembrie 2019, Comisia Europeană a prezentat Pactul verde pentru Europa (European Green Deal) drept noua strategie de creștere durabilă, în toate domeniile de acțiune ale UE, vizând garantarea unei tranziții (ecologice) „juste și inclusive”, spre o economie modernă, eficace în utilizarea resurselor și competitivă. Astfel, o provocare urgentă se transforma într-o șansă unică de valorificat și urmat. Obiectivul final este acela de a disocia creșterea economică de utilizarea resurselor și de a restabili calitatea mediului și a sănătății atât pentru cetățeni, cât și pentru natură. Se prevede, aşadar, o foaie de parcurs compusă din acțiuni destinate a promova utilizarea eficace a resurselor (în special prin trecerea la o economie circulară), reducerea emisiilor de GES, de o mai mare adaptare la dereglările climei, a pierderii de biodiversitate și a poluării (aerului, apei și solurilor); se enunță investițiile necesare și instrumentele de finanțare disponibile și se explică căile și modalitățile de asigurare a unei tranziții juste și inclusive. În acest fel, sunt preconizate peste 50 de inițiative politice cheie și acțiuni concrete care vor fi puse progresiv în aplicare.
Prin această nouă strategie rezolvarea problemelor mediului și luarea în considerare a provocărilor climatice, presante și prioritare la nivelul Uniunii se transformă în noi oportunități în toate domeniile de intervenție a acesteia, în scopul de a stimula economia și bunăstarea socială și individuală, promovând, totodată, o tranziție către un program de creștere mai durabil, care să fie just din punct de vedere social și pe deplin intruziv.
Noua filosofie dominantă devine aceea a transformării profunde a economiei și societății pentru a le plasa pe o traiectorie mai durabilă, sprijinindu-se pe atuurile conferite de statutul său de lider mondial în materie de mediu și climă, protecția consumatorilor și drepturi sociale. Caracterul planetar al provocărilor ecoclimatice impune și o acțiune de promovare a obiectivelor și normelor la nivel internațional, utilizând experiența și expertiza dobândite pentru a incita și alte țări de a i se alătura pe calea tranziției ecologice și imprimarea unui caracter universal noului model european de dezvoltare durabilă.
Obiectivul fundamental, concret al Pactului este acela ca la orizontul anilor 2050 Europa să devină primul continent neutru climatic, având ca etapă intermediară reducerea emisiilor de GES ale UE în 2030 cu 60% în raport cu nivelul lor din 1990 (obiectiv stabilit în octombrie 2020). În continuarea obiectivului și pentru particularizarea și eficientizarea semnificațiilor sale, se are în vedere stabilirea unui Pact european pentru climă (aflat în procedură de elaborare) care să pună accentul pe mobilizarea cetățenilor în favoarea acțiunilor în materie, pornindu-se de la nevoia unei abordări integrate și acțiuni comune conjugate la nivel unional-european spre atingerea țintelor propuse în consens cu obiectivele Acordului de la Paris privind clima (2015). În fine, o legislație europeană privind clima va asigura suportul juridic și reprezenta instrumentul legal de exprimare a cerințelor aferente și de urmărire a îndeplinirii angajamentelor asumate. În vederea atingerii scopurilor adoptate, Comisia face apel la toate instrumentele de acțiune de la reglementare la investiții, de la dialogul social la cooperarea internațională, fără a omite ci, dimpotrivă, a pune accentul pe o „bună și corectă aplicare a legislației și politicilor în vigoare”.
Regulamentul (Legea europeană) privind clima (propunere prezentată la 4 martie 2020 și adoptată de Parlamentul European la 8 octombrie 2020) va reprezenta baza juridică a Pactului verde în atingerea obiectivului neutralității climatice și a fost considerată drept unul din dosarele cele mai importante ale președinției germane a Consiliului UE. Ea va fi urmată de acte delegate de aplicare și actualizare pentru a defini și urmări „traiectoria-carbon” a UE și va putea fi revizuită, pe conținut, la fiecare cinci ani. Regulamentul (legea) înscrie în termeni juridici (obligatorii) obiectivele: intermediar – de reducere cu 60% a emisiilor de GES și pentru 2050 neutralitatea climatică, oferind securitatea juridică și previzibilitatea necesară; se prevede eliminarea progresivă a tuturor subvențiilor directe și indirecte pentru combustibili fosili până la 31 decembrie 2025. Legislația privind clima va garanta că toate politicile UE vor contribui la obiectivul neutralității climatice și că toate sectoarele își vor îndeplini rolul cuvenit în acest sens. În paralel, aceasta este chemată să facă față riscului generat de emitere de carbon spre a evita ca producția să fie transferată din UE către alte țări mai puțin ambițioase în materie de reducere a emisiilor ori ca produsele să fie înlocuite cu altele importate cu o mai puternică intensitate a acestuia. De altfel, ca primă piață unică la nivel mondial, Uniunea poate fixa norme care să se impună și aplice în ansamblul „lanțurilor” de valoare mondială, industria părând a fi gata pentru o asemenea transformare. Pentru neîndeplinirea obligațiilor prevăzute se au în vedere sancțiuni financiare, iar societatea civilă să poată invoca dispozițiile legii spre a acționa în justiție statele membre în caz de neconformare. Pentru evaluarea coerenței politicii, precum și a progreselor realizate se înființează un Consiliu European al Schimbării Climatice (CESC).
Pornind de la realitatea că provocările globale legate de schimbarea climei și de degradarea mediului cer un răspuns mondial, prin Pactul verde Uniunea se angajează să continue să încurajeze și să aplice politici ambițioase în materie de mediu, climă și energie pretutindeni în lume. În acest sens, ea va stabili o „diplomație a pactului verde” consolidată, vizând cu prioritate a convinge celelalte țări să participe la eforturile depuse pentru promovarea unei dezvoltări mai durabile și a le susține în această privință. În acest context, se va acționa cu consecvență ca Acordul de la Paris privind clima să rămână cadrul multilateral indispensabil acțiunii globale în materie. Dar, fără îndoială, UE va putea să apere în mod eficient această cauză numai dacă va reprezenta un exemplu credibil și îi va asigura o reflectare în planurile diplomației, politicii comerciale, ajutorului pentru dezvoltare și în alte politici exterioare. Totodată, Comisia și Înaltul Reprezentant vor colabora strâns cu statele membre pentru a folosi toate căile diplomatice posibile, atât bilaterale, cât și multilaterale, în special ONU, G-7, G-20, Organizația Mondială a Comerțului și alte incinte internaționale ad-hoc pentru promovarea acestor obiective. Pornind de la constatarea că „Securitatea noastră trece prin răspunsurile comune pe care le vom aduce provocărilor globale ale secolului 21”, miniștrii de externe francez și german salutau anunțul președintelui ales J. Biden, din 4 noiembrie 2020, de revenire a S.U.A. în Acordul de la Paris și-l considerau „punctul de plecare al unei întreprinderi transatlantice de consolidare a multilateralismului”. Între europeni și republicanii americani rămân evidente dezacordurile profunde în materie, în special în ceea ce privește taxarea carbonului, politicile publice în domeniul energetic și ajutorul financiar pentru decarbonizare.
Dincolo de asemenea considerații, este de remarcat că dreptul UE al climei prezintă, în cadrul regimului juridic comun în materie, o serie de particularități ținând de mecanismele proprii structurii instituționale, cât și de osmoza deosebită a acestuia cu dreptul mediului, neexistând o politică privind clima autonomă în cadrul Uniunii și nici, pe cale de consecință, o bază specifică pentru intervenția legislatorului european. Într-adevăr, „Dreptul climei este, din acest punct de vedere, un aspect al dreptului mediului, așa cum sunt, de altfel, toate celelalte politici și acțiuni ale Uniunii conform principiului integrării”. Se impune, de asemenea, subliniat faptul că viitorul val de reforme indus de adoptarea Pactului verde și acțiunile-cheie conexe va impune un accent deosebit pe două tendințe puternice și transversale. Prima se referă la imixtiunea crescândă a drepturilor fundamentale în contenciosul de mediu și climatic și presupune examinarea pertinenței reale a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, a celei a Convenției (europene) pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum și a jurisprudenței pertinente a Curții de Justiție a UE. Cea de a doua constă în accelerarea desfășurării contenciosului de mediu și climatic în care, dincolo de tradiționalele acțiuni în fața instanțelor de la Luxemburg, va fi vorba de intensificarea contenciosului administrativ și mai ales cel de drept internațional privat ori cel în fața jurisdicțiilor arbitrale. Totodată, legătura dintre obiectivele climatice ale Pactului verde și Acordul de la Paris este evidentă și relevantă. Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) din textul acestuia din urmă se stabilește „a obține un echilibru între emisiile antropice prin surse și absorbțiile prin absorbanți ale gazelor cu efect de seră în a doua jumătate a acestui secol”, altfel spus „neutralitatea carbon” stabilită pentru 2050 de strategia europeană. Or, dacă dreptul internațional precizează că acesta se va realiza „pe baza echității și în contextul dezvoltării durabile și al eforturilor de eradicare a sărăciei”, din perspectiva pactului unional-european semnalul este că țările dezvoltate, cărora le incumbă o responsabilitate istorică în materie de climă, sunt ținute să restrângă fereastra de timp în „a doua jumătate a acestui secol” la chiar momentul inițial al acesteia, respectiv 2050. Așadar, neutralitatea climatică în 2050 asumată prin Pactul verde nu înseamnă decât stricta aplicare a art. 4 (1) din Acordul de la Paris în contextul și ca o expresie a coerenței dreptului climei specific Europei dezvoltate.
- Revenirea la exemplul S.U.A
Actul noii administrații federale americane a fost apreciat imediat anunțării sale ca major punct de vedere simbolic: el marchează întoarcerea S.U.A. în instanțele multilateralismului și a Americii în comunitatea destinului mondial. Concomitent, clima devenea un instrument al politicii externe și comerciale a S.U.A. în special cu China. În pofida atitudinii climato-sceptice a Casei Albe, legile proprii economiei de piață și politicile ecologiste ale unor state federate și autorității publice municipale își dovediseră justețea și eficacitatea. Așa, de exemplu, criza carbonului, înlocuit prin gaz natural, cea mai prosperă piață și mai puțin poluantă, a permis țării să-și reducă emisiile de GES, în timp ce investițiile petroliere au intrat în impas, din cauza crizei de Covid-19. Noua administrație permite, în plus, ajungerea la zero a emisiilor de CO2 în 2035, reluând planul Obama în producerea de electricitate pe calea stopării subvențiilor pentru industria energiilor fosile și a forajelor pe teritoriile federate. În plus, J. Biden a promis că S.U.A. vor acționa prin exemplul propriu spre a impune un efort propriu de sporire a ambițiilor climatice, mai ales din partea marilor state poluatoare și, în orice caz, a împiedica „țările să trișeze, utilizând influența economică și puterea de exemplu a S.U.A.”.
La un an de la irumperea Covidului-19 lumea rămâne neputincioasă în fața pandemiei; măsurile luate, cu precădere în plan național, pentru a o contracara, dimpotrivă, au provocat o triplă criză pe lângă cea sanitară inițială: economică, politică și civică. Două tendințe majore s-au desprins și accentuat: triumful industriilor digitale și revenirea statului (național) în prim planul societății, din nevoia de reacție solidară și coeziune comunitară. În ultimele trei decenii, cercetătorii și comentatorii nu au încetat de a acuza neputința modelului statului-națiune într-o lume globalizată. Și iată întreaga viaţă economico-socială suspendată prin deciziile luate de autoritățile publice centrale în contextul dispozitivului de acțiune contra primei pandemii a secolului al XXI-lea. Precum și altă dată în istorie, aceasta va reprezenta un moment al adevărului pentru stat, testând capacitatea sa de a instaura starea de excepție, aparținând capacității lui de suveranitate. Din această încercare statul poate reieși întărit și mai pregătit pentru confruntările viitoare de acest gen, inclusiv cele de ordin ecoclimatic.
Previzibilul eșec al acțiunii contra pandemiei prin mijloace pur medicale (tratamente, vaccin ori obținerea unei imunități colective) ne arată mai degrabă necesitatea unui stat social, capabil să mobilizeze resursele existente, materiale și instituționale în favoarea asigurării sănătății colective și să conceapă să promoveze educația, modul de viață și cultura ca instrumente de cultivare a bunăstării populației. După cum în unele analize se apreciază că succesul unui număr crescând de experiențe naționale ar putea să facă posibil în timp construirea unui regim internațional centrat pe bunurile publice mondiale și „comune” fără de care nu pot prospera sistemele naționale: sănătatea publică, sustenabilitatea ecologică, stabilitatea financiară ș.a.
În același timp, în rândul opiniei specialiștilor se impune din ce în ce mai mult teza că aceleași activități umane care sunt la originea schimbării climatice și pierderii de biodiversitate antrenează riscuri sanitare prin impactul lor asupra mediului. Expansiunea și intensificarea agriculturii, comerțul, producția și consumul nedurabile, perturbă natura și sporesc contactele între faună, vite, agenții patogeni și oameni, ce reprezintă calea spre pandemie.
- Dimensiunea „științifică” a dreptului climei
Spre deosebire de orice ramură de drept și disciplină științifică, în continuarea, dar printr-un salt calitativ al evoluțiilor științifice generale, s-au conturat perspective inedite. O atare inițiere și dezvoltare în jurul incertitudinilor, evoluțiilor cunoștințelor științifice și convertirii treptate a acestora în certitudini și a precauției în prevenire, a marcat dreptul climei privind raportul său cu climatologia, în sensul nereducerii acesteia la încorporarea de informații științifice și nici a le traduce pur și simplu în reguli juridice, ci în asimilarea și exprimarea lor în fluidul său intern, propriu de constituire, exprimare și punere în aplicare. El s-a născut și cristalizat ca o reacție la strigătul de alarmă al oamenilor de știință care avertizau asupra degradării ireversibile a climei și a consecinţelor nefaste ale acestui fenomen asupra sistemului de viață al planetei. Politicile climatice, fondate pe acest drept, depind, deopotrivă, de starea științei, nivelul cunoștințelor și expertiza științifică în materie.
Preluând preocuparea și în continuarea eforturilor în domeniu, conferința ONU din 1972 de la Stockholm a propus crearea unei rețele de măsurare privind atmosfera și conceperea Programului ONU pentru mediu (UNEP). Limitele creșterii, crizele petrolului și dezvoltarea durabilă dominau atunci dezbaterea ecologică internațională iar schimbarea climatică nu apărea ca o problemă importantă. Dimpotrivă, în acea perioadă măsurătorile temperaturii arătau mai degrabă o scădere generală, în timp ce conținutul în CO2 continua să crească. În deceniul 1970 diferitele teorii preziceau continuarea acestei răciri, chiar întoarcerea la o perioadă glaciară prin relantizarea și stoparea curentului oceanic major Gulf Stream; în 1975 apare o moderare a sa printr-un studiu (W.S. Broecker) care estima că răcirea nu ar fi decât un ciclu de câteva decenii și masca numai temporar încălzirea globală provocată de CO2. Această incoerență marca spiritele și foarte probabil a întârziat conștientizarea fenomenului încălzirii globale și a efectelor sale. Explicația acestei aparențe avea să fie dată mai târziu printr-o eroare de apreciere științifică; ultimele trei perioade calde („interglaciare”) au durat maximum 10.000 de ani și, cum ne aflăm la finele unui atare răstimp, ideea revenirii la o perioadă glaciară era larg răspândită. În realitate nu era cazul, întrucât civilizația noastră se dezvolta într-o perioadă interglaciară care trebuie să dureze circa 25.000 de ani. Și aceasta întrucât orbita terestră este în prezent cvasicirculară, cu puțină variație de insolare. De aceea, problema adevărată devine încălzirea planetei și conștientizarea priorității unei acțiuni globale împotriva ei, spre a o limita în așa fel încât viitoarele generații să poată să i se adapteze. Respectivul studiu din 1975 a avut rolul de a fi impus la nivelul comunității științifice comparația încălzirii așteptate pentru sfârșitul secolului al XX-lea cu variațiile naturale ale climei (stabilite prin arhivele pertinente) destinate relevării caracterului ei excepțional; acesta va contribui foarte probabil la inducerea convingerii că variațiile climatice trecute permit definirea celor acceptabile pentru mediu și, astfel, fixarea unei limite „rezonabile” încălzirii viitoare. Cercetările ulterioare au arătat apoi că respectivele variații se corelează la nivel anual, media lor constituind astfel un indicator global al temperaturii și care, în pofida imperfecțiunilor sale, va contribui la evidențierea schimbării climatice. În planul constatărilor concrete ridicarea temperaturii medii se va accelera începând din anii 1980, suprafața Pământului încălzindu-se cu aproape 10C, ceea ce reprezintă o schimbare nemaicunoscută în cursul ultimelor mii de ani. Modelizarea digitală a climei a permis progrese rapide și substanțiale; în 1975 apare prima simulare pe calculator a unei dublări a conținutului atmosferic de CO2, ceea ce va deveni o referință în evaluarea problemei. Prima sinteză de referință a subiectului va fi realizată prin Raportul Charney (1979) al Academiei de Științe a S.U.A., care afirmă că sporirea pe viitor a carbonului în atmosferă va antrena o încălzire globală și subliniază două puncte cheie: pe de o parte, schimbarea climatică va avea un impact mult mai marcat și greu în consecințe la scară regională, nivel la care va constitui o adevărată miză pentru societate, iar, pe de alta, oceanele ar putea întârzia această încălzire și o politică a „wait-and-see” ar întârzia deci activitățile necesare pentru a o stabiliza. Retardul schimbării climei în raport cu ridicarea concentrațiilor de GES este unul din motivele „urgenței climatice”. La sfârșitul anilor 1970 oamenii de știință se puneau de acord asupra încălzirii care urma să se producă, din cauza creșterii certe de CO2, dar nu ajungeau să probeze că încălzirea în curs este determinată de amplificarea efectului de seră și deci de activitățile socio-umane. O atare incapacitate explică și de ce aprecierile și concluziile primei conferințe internaționale privind clima globală, organizată în 1979 de Organizația Meteorologică Mondială (OMM) la Geneva, rămâneau încă vagi privind schimbările climatice, cu influențele și implicațiile corespunzătoare în preocupările publice și deciziile politice în materie. Se consideră, prin urmare, că anii 1980 vor reprezenta turnanta decisivă în perceperea și conștientizarea schimbării climatice. Un prim pretext și întâie contribuție în acest sens a fost constatarea celebrei „găuri în stratul de ozon”, a fenomenului global a diminuării acestui gaz care protejează suprafața planetei de pericolul radiațiilor ultraviolete. Reacția juridico-internațională a oferit o experiență relevantă, deopotrivă prin rapiditatea, eficiența și modalitatea sa de desfășurare. De la prima constatare a fenomenului din 1979 au trecut numai 7 ani până în 1986 când s-a adoptat Convenția-cadru de la Viena privind protecția stratului de ozon, iar în 1987 a Protocolului de la Montreal și interzicerea substanțelor distructive a păturii protectoare. Atitudinile alarmante ale unor personalități științifice asupra creșterii temperaturilor și avertismentele privind efectul de seră sunt preluate de media și au rezonanțe tot mai mari în planul opiniei publice și societății civile. Lumea politică percepe problema și își manifestă, la rându-i, preocuparea, precum în cazul audierii, în iunie 1988, a climatologului NASA James Hansen, în Congresul S.U.A., în contextul severelor episoade de caniculă și secete ale perioadei. Cercetările și dezbaterile științifice pe temă au constituit factorul permanent de continuitate și progres în materie, prin eforturile internaționale derulate sub egida ONU. Conferința internațională de la Villach (Austria) din 1985 privind impactul climatic al emisiilor de CO2 va cere, și pentru prima dată va fi înțeleasă de lumea politică, statelor să controleze emisiile lor de gaze cu efect de seră. La capătul unei atari evoluții și în exprimarea respectivelor preocupări, la cererea G-7, în noiembrie 1988, s-a creat un organism special de Programul Naţiunilor Unite pentru Mediu (UNEP) și de Organizaţia Meteorologică Mondială (OMM) sub forma IPCC. În pofida acelui context tumultuos și incert, primele lucrări ale experților grupului au permis crearea unei dinamici pozitive care a alimentat apoi negocierile onusiene în materie climatică și elaborarea primelor texte juridice.
Rapoartele periodice, publicate la 5-6 ani fiecare începând cu 1990 și completate prin rapoarte speciale tratând aspecte mai specifice, au devenit „baza documentară” de extragere a conținutului preambulurilor și expunerilor de motive ale actelor juridice normative adoptate în domeniu.
Mandatul său a fost acela de „a evalua informațiile disponibile purtând asupra științei, incidențelor și aspectelor economice ale schimbărilor climatice, precum și posibilitățile de adaptare la schimbările climatice și mijloacele de atenuare a efectelor lor”. O atare misiune presupune ca IPCC să se intereseze de ansamblul aspectelor schimbării climatice, iar o atare viziune largă și integrată și-a pus amprenta și asupra reglementărilor juridice pe care le-a justificat adoptarea și inspirat conținutul. Din această perspectivă, Grupul s-a interesat de trei aspecte distincte; primul a vizat elementele științifice ale evoluției climei, cel de-al doilea a privit examinarea consecințelor și analiza vulnerabilității la schimbarea climatică și măsurile de adaptare, iar ultimul, cel de-al treilea, se referă la măsurile de atenuare. Înțelegerea diferitelor dimensiuni ale schimbării climatice, prin evaluarea consecințelor, examinarea soluțiilor preconizate apoi asigurarea punerii lor în aplicare implică mobilizarea și participarea specialiștilor aparținând din diverse orizonturi ale cunoașterii, inclusiv cel juridic. Mai mult decât atât, prin Acordul de la Paris rolul lui a fost „instituționalizat”, prevăzându-se evaluarea periodică „la nivel global” a punerii sale în aplicare și a progreselor colective înregistrate în direcția atingerii scopului său, prima urmând a se realiza în 2023, iar în rapoartele privind inventarul național al emisiilor antropice utilizându-se metodologii și bune practici acceptate de IPCC.
În fine, Raportul special din 8 octombrie 2018, privind consecința unei încălziri planetare de 1,50C în raport cu nivelurile preindustriale și traiectoriile de emisii mondiale de GES în contextul consolidării acțiunii mondiale de evitare a schimbărilor climatice, dezvoltare durabilă și luptă contra sărăciei, a folosit la pregătirea punerii în operă a Acordului de la Paris și a inspirat elaborarea și promovarea Pactului verde european.
Obiectivul limitării încălzirii globale pe termen lung la 1,50C în raport cu condițiile preindustriale – respectiv 0,50C în plus față de astăzi – cere ca emisiile de GES să descrească între 2020 și 2030 într-un ritm anual de 7,6%. Raportul special al IPCC din 2018 arată că fiecare jumătate de grad contează: o climă cu +20C în raport cu +1,50C înseamnă evenimente extreme mai intense, o ridicare a nivelului mărilor mai importantă, o pierdere de diversitate și riscuri de extincție multiplicate cu 2, dispariția anunțată a recifelor de corali tropicali și o scădere mai importantă a randamentelor principalelor culturi și a tonajului pescuitului. Există deci avantaje de necontestat de a limita creșterea temperaturilor medii globale mai degrabă la 1,50C decât la 20C, mai ales dacă avem în vedere și că aceasta merge împreună cu realizarea altor obiective ale dezvoltării durabile. Dar și o diminuare de 2,7% a emisiilor până în 2030, cât presupune această variantă, rămâne extrem de dificilă.
După 2000 emisiile de CO2 legate de utilizarea combustibililor fosili – care contribuie cu 2/3 la ansamblu – s-au triplat practic în privința Chinei, prima țară poluatoare, în timp ce ele s-au diminuat într-o oarecare măsură pentru S.U.A. și Europa. Chiar dacă aceasta din urmă contribuie cu numai ceva mai puțin de 10% din emisiile mondiale, țintele asumate trebuie să fie ambițioase, în raport cu obiectivele pe termen scurt – 2030 și lung –2050 asumate. În consecinţă, UE se plasează în fruntea acțiunii globale contra schimbărilor climatice, iar o atare strategie se exprimă printr-un dinamism, asumarea leadership-ului, progres economic și social.
Nu în ultimul rând, este de domeniul evidenței că în antropocen se impune ca dreptul să fie mai deschis științelor ca oricând. Cunoștințele în domeniul de referință evoluează în particular grație lucrărilor IPCC și în scopul protecției biosferei. Pe cât posibil, reglementările juridice trebuie să se adapteze neîncetat noilor câmpuri ale cunoașterii și, prin urmare, dreptul climei să răspundă acestor exigențe, fiind, deopotrivă, flexibil în lumina evoluțiilor potențiale de ordin științific și rigid, așa încât avansurile tehnologice să nu deschidă calea unei degradări a stării planetei. O atare ecuație are multiple consecințe: clarificarea normelor constituționale în sensul înțelegerii responsabilității fiecărui stat în raport cu clima și ecosistemul planetar; perceperea implicațiilor principiului responsabilității intergeneraționale; revederea încadramentului juridic al accesului la tehnică, în sensul orientării lor spre binele comun ; o mai bună corelare și combinare a normelor internaționale și dreptul intern, articularea dreptului suplu al angajamentelor Responsabilităţii Sociale a Întreprinderilor (RSI) cu normele constrângătoare ; crearea unui drept de intervenție a societății civile; revederea dreptului asigurărilor pentru a deveni operant la problemele adaptării la schimbările climatice ș.a.
III. O justițiabilitate specifică
Justițiabilitatea normelor pertinente reprezintă una din caracteristicile majore ale maturizării și autonomizării sale ca ramură de drept și disciplină științifică. După contribuția masivă a științei și reacția politică aferentă, devenită miză cetățenească, problema climatică și-a dezvoltat și o inedită dimensiune judiciară pe calea unui contencios tot mai abundent și mai diversificat. Pretoriul se transformă, grație activismului judiciar, prin intermediul contenciosului climatic, într-un alt laborator de decantare a specificității dreptului climei și impunerii semnificațiilor sale. Definit ca „orice litigiu administrativ ori judiciar federal, statal, tribal ori local în care piesele dosarului sau deciziile tribunalului ridică direct și expres o chestiune de fapt ori de drept privind substanța ori politica cauzelor și impactului schimbărilor climatice”, Climate Change Litigation este prezent mai pe toate meridianele cu peste 1000 de cazuri inventariate în 2017. Australia este țara de pionierat a justițiabilizării climatice, unde un corpus de contencioase orientate spre limitarea emisiilor de carbon și necesitatea adoptării de măsuri de acțiune împotriva schimbărilor climate s-a născut începând cu anii 2000. Au urmat în această experiență S.U.A., mai ales prin preocuparea din ultimii aproape 15 ani de a asigura pe cale judiciară aplicarea reglementărilor existente în materie de poluare a aerului, cum ne arată celebrele cauze Massachusetts v. Environmental Protection Agency (2007) ori American Electric Power v. Connecticut (2011). După 2015, și transpusă și în alte zone ale lumii, inclusiv Europa, acțiunea judiciară climatică a privit cu preponderență respectarea obligației statelor de combatere a fenomenului, imputându-li-se inacțiunea ori lentoarea acțiunii în materie climatică. Modelul european îl reprezintă în acest context cauza Urgenda v. Olanda (2015–2018) în care, prin hotărâre judecătorească, guvernul olandez a fost condamnat să-și îndeplinească obligația de protejare a cetățenilor în numele principiului de diligență (duty of care), principiu întemeiat, deopotrivă, pe dreptul internațional cutumiar și dreptul civil olandez, împotriva efectelor și consecințelor schimbărilor climatice. Această obligație a fost extinsă și în privința riscurilor, prin combinare cu o aplicare a principiului precauției. În fine, jurisprudența olandeză de referință a făcut ca problema climei să pătrundă în pretoriu în mod direct și definitiv și a obligat un stat să se îngrijească de cetățenii săi față de un fenomen ipotetic, incert și totuși considerat ca fiind catastrofic.
Experiențele judiciare climatice s-au produs și în alte state europene; în februarie 2020 justiția britanică a respins proiectul de extindere a aeroportului Heathrow pe motivul că în elaborarea lui nu s-a ținut cont de angajamentele climatice ale Marii Britanii, iar în august Curtea Supremă irlandeză a anulat planul guvernului de acțiune împotriva încălzirii climei pe considerentul de a nu fi fost suficient de detaliat. În fine, într-o hotărâre interlocutorie „istorică”, din 19 noiembrie 2020, a Consiliului de Stat al Franței, pronunțată într-una din cele trei cauze judiciare climatice aflate pe rolul jurisdicțiilor Hexagonului, declarând admisibilă cererea și înainte de a statua definitiv asupra sa, a cerut guvernului „să justifice, într-un termen de 3 luni, că refuzul de a lua măsuri complementare este compatibil cu respectarea traiectoriei de reducere a emisiilor pentru atingerea obiectivului fixat pentru 2030”. S-a apreciat că, astfel, de acum înainte s-a trecut la o obligație de rezultat și nu numai la una de mijloace (diligență) în materie de luptă contra schimbării climatice ori că respectiva jurisprudență marchează un avans și nu după în materie de contencios climatic; ca urmare, judecătorul controlează acțiunea administrativă în materie pentru respectarea obiectivelor sale și îi cere să se justifice. De remarcat, de asemenea, că suprema instanță franceză de contencios administrativ a considerat că prevederile art. 2 ale Acordului de la Paris privind obiectul limitării creșterii temperaturii medii globale la cel mult 20C, și dacă e posibil la 1,50C, nu au efect direct în dreptul francez, dar că trebuie luate în considerare în interpretarea acestuia.
Fenomenul judiciar astfel generat are particularitățile sale și implicații majore pentru acreditarea existenței și afirmarea specificului dreptului climei. Alături de reglementările de drept internațional, invocarea celor de drept intern, aflate în conexiune și interdependență, are loc în fața tribunalelor naționale și acestea presupun aplicarea marilor principii de drept al mediului. Confruntările juridice generate în acest mod necesită o mare ingeniozitate juridică din partea reclamanților, dar și din cea a judecătorilor. Procesele pot consta în cereri vizând restabilirea legalității legislației climatice inefective, dar și în stabilirea responsabilităților acolo unde absența acțiunii publice poate pune în pericol o populație. Unele demersuri judiciare de acest gen pun în discuție acțiuni trecute, prezente și viitoare ale întreprinderilor ce folosesc surse de energie fosile. Dacă asistăm la o renovare în acest mod a dreptului ori a drepturilor în materia justiției, prioritară rămâne adaptarea reacției la particularitățile noului contencios. Baza juridică o reprezintă reglementările internaționale și naționale, planurile de acțiune și angajamentele statale. Rămân de depășit mai multe obstacole de ordin procedural de genul celui generat de faptul că Acordul de la Paris nu ar crea drepturi de care să se poată prevala particularii ori că nu sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate stipulate de art. 263 din TFUE. Desigur, un prim bilanț, poate prematur, ne arată că dintre relativ numeroasele acțiuni judiciare promovate până în prezent destul de puține s-au soldat cu o admitere a cererilor și obligarea, în consecință, la conformarea climatică. Și aceasta din mai multe motive, printre care lipsa de maturitate a sistemelor judiciare față de asemenea provocări ecoștiințifice și politice, dar și insuficienta formare specială a magistraților și a expertizei în materie. Faptul că impactul deja manifest și mai ales cel preconizat în primul rând de comunitatea științifică face deosebit de sensibilă zona politică și opinia publică față de hotărârile justiției și considerentele jurisprudențiale aferente, demonstrează că va rămâne un fenomen important în evoluția dreptului climei. Miza judiciară devine din ce în ce mai importantă odată cu avansurile înregistrate în plan unional-european prin Pactul verde pentru Europa, care presupune adoptarea unei legi pentru climă și acordarea unui rol prioritar dispozitivului juridic în realizarea obiectivelor sale – de reducere cu cel puțin 55% a emisiilor în 2020 și atingerea neutralității climatice până în 2050 – cifrate și precizate în timp.
Concluzii
Tendința de ușoară scădere a emisiilor de CO2 ale țărilor G-20 în 2019 este „încurajantă, dar fragilă”, creșterea acestora cunoscând parcă o anumită frână pe fondul revitalizării diplomației climatice și anunțului președintelui J. Biden de reintrare a S.U.A. în Acordul de la Paris, dar planurile de relansare post-Covid-19 ale marilor puteri finanțează în mare parte energiile fosile fără reale contrapartide climatice, cum se constată în raportul anual publicat la 18 noiembrie 2020 de inițiativa Climate Transparency, așa încât consolidarea și eficientizarea dispozitivului juridic de acțiune în materie climatică rămân o prioritate și sporesc în importanță. Pandemia și izolarea au generat o recesiune mondială de amploare care s-a reflectat și printr-o scădere a emisiilor de GES, dar una ocazională și fără posibilitatea de a reprezenta o soluție în sine sau un reper de comparație; într-adevăr, s-a apreciat că dacă s-ar opta a se merge pe o asemenea cale (cea a descreșterii, în general), obiectivele mondiale de atenuare ar putea fi atinse numai după o izolare de cel puțin 30 de ani.
Sub impulsul determinant al asumării și promovării principiului precauției, comunitatea internațională a reușit să configureze un cadru de guvernanță și juridic menit să permită o acțiune pertinentă tot mai structurată și efectivă în materie. De la dificultățile constatării științifice a rix-ului antropic și a percepției sale în termenii dreptului, s-a ajuns la recunoașterea oficială și consacrarea juridică a urgenței climatice și ale implicațiilor sale multidimensionale sub forma unui regim juridic special, complex cu tendința autonomizării și afirmării sale de sine stătătoare și o disciplină științifică inovantă. Așadar, dreptul climei s-a constituit ca o reacție juridică la constatările și avertismentele oamenilor de știință privind pericolul degradării ireversibile a sistemului climatic și consecințelor nefaste ale acestui fenomen asupra ecosistemului planetar. Efortul și rezultatele demersului au arătat capacitatea dreptului de a se adapta la noile realități ecoclimatice și posibilitățile de evoluție rapidă și adecvată având ca nou factor dinamizator principiul precauției. Experiențele practice ale crizei sanitare au consolidat rolul acestuia și afirmat semnificațiile sale în configurarea dreptului global al schimbărilor climatice, în condițiile în care certitudinile se cristalizează rapid și converg spre perspective preventive articulate. Legătura dovedită cu drepturile omului și în mod și mai holistic cu dreptul la mediu și drepturile naturii se multiplică și accentuează, cu progrese previzibile spre recunoașterea unui drept la o climă stabilă și propice. Știința și dreptul rămân într-o alianță unică spre a alimenta scientoiusul ? climatic și a-i spori eficiența practică. Justiția climatică, în ipostaza sa judiciară, contribuie nu numai la impunere regulilor, ci și la dezvoltarea unei jurisprudențe absolut necesare pentru deslușirea și sedimentarea semnificațiilor dispozitivului juridic aferent. Urgența climatică certă științific și recunoscută politic a devenit indiscutabilă și ireversibilă. Ea generează în mod corespunzător și una juridică menită și să conducă la acreditarea realității unui drept al climei.
Și de această dată dreptul internațional, prin Acordul de la Paris, se dovedește precursorul celui unional-european, exprimat în dimensiunile juridice ale Pactului verde, dar acesta din urmă devine pivotul central și motorul principal al dreptului climei. Așa cum s-a remarcat în doctrină, imperativul planetar al acțiunii globale contra schimbărilor climatice a condus la un fel de „deconstrucție” a dreptului european inspirată de „harababura climatică” (P. Thieffry). Iar aceasta din două rațiuni principale. Pe de o parte, cea legată de faptul că negocierile multilaterale, precum și divergențele între statele membre ale UE provoacă un recul al normelor substanțiale în profitul angajamentelor mai apropiate de soft-law. Pe de alta, prin aceea că universalitatea fenomenului climatic cere acțiuni multiple, de o diversitate și cu o modularitate inedite și implicând activități și actori de orice natură, transcendând astfel toate structurile și categoriile juridice existente. În acest mod, se înregistrează experimente și experiențe politico-juridice noi care presupun și impun mutații în expresia și practicile dreptului. De asemenea, și grație unor atari evoluții, dreptul procesual aduce un ascendent și influențe asupra celui substanțial de o amploare și în ecuații nemaiîntâlnite, pe calea unor noi mecanisme și proceduri în definirea cărora flexibilitatea și suplețea sunt termenii cheie.
Desigur că în actualul stadiu al configurării sale, corpusul reglementărilor climatice nu reprezintă decât o etapă intermediară a procesului amplu și complex de constituire a ceea ce unii specialiști ai domeniului au denumit „un cod mondial climatic” (Chr. Huglo) și alții au întrevăzut un capital tot mai important al unei posibile ordini publice ecologice”, „inițiată de diferitele texte internaționale privind bunurile comune (Convențiile de Rio , Protocolul de la Kyoto, Acordul de la Paris ş.a.)” și care ar implica o „revizuire profundă a unei ordini publice de mediu care s-a dotat cu dispozitive de control și un arsenal de sancțiuni care erijează protecția mediului la același rang cu cel al persoanelor și bunurilor”. În fața amenințării de basculare a planetei către catastrofe s-a avansat „în vederea securității umane conceptul de «siguranță a planetei» ca nouă normă juridică”.
În orice caz, din cauza urgenței și particularităților obiectului său, dreptul climei apare și ca un declanșator al unui efort de regândire a altor ramuri de drept spre a le face să evolueze în contextul noii dinamici juridice impuse de provocările cunoașterii științifice.
Totodată, acquis-ul instituțional, politic și juridic, și așa destul de fragil, se află în această perioadă de criză sanitară globală profund slăbit, în multe privințe vidat de substanța sa și abandonat ca prioritate. Sub pretextul urgenței măsurilor excepționale și amplorii acesteia există pericolul regresului, revenirii asupra progreselor înregistrate, stagnării ori permanentizării unor reglementări restrictive și limitative anunțate inițial ca provizorii. În același timp, o întoarcere la situația anterioară în totalitatea datelor sale este tot mai mult pusă la îndoială, ceea ce presupune un efort considerabil de a prospecta și găsi soluțiile necesare de adaptare la noile provocări și realități previzibile.
Optimiștii văd în strategiile și planurile de ieșire din criză ocazia construirii unui drept renovat, capabil să garanteze mai bine un nivel ridicat de protecție a mediului, să se situeze la înălțimea urgenței climatice și a luptei împotriva declinului biodiversității. Alții, mai pesimiști, prevăd o perioadă a indiferenței și inadaptării îndelungate în așteptarea a noi impulsuri și determinări salvatoare. Criza de Covid-19 a dezorganizat procesul instituțional de negocieri și, alături de intrarea în vigoare, la 4 noiembrie 2020, a retragerii S.U.A. din Acordul de la Paris, riscă să provoace un recul al priorității climatice și să compromită major procesul internațional de pregătire a punerii în aplicare a Acordului de la Paris. Conturarea unui leadership al actorilor nestatali, dinamizarea societății civile, relansarea acțiunii UE prin asumarea Pactului verde și revenirea S.U.A. în cadrul multilateral de luptă împotriva schimbărilor climatice conferă COP-26 șansele continuării și amplificării demersului juridic internațional climatic.